АНАЛИЗ ПРОЕКТА РЕФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ, ПРЕДЛАГАЕМОЙ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РФ, И ВОЗМОЖНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПРОФСОЮЗОВ

31 мая 2004 г. Правительство внесло в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу нормативных правовых актов в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный проект призван не только разграничить обязательства, прежде всего социальные, между разными уровнями власти (федеральным, региональным и местным), но и провести замену социальных льгот денежными выплатами (так называемая монетаризация социальных льгот).
Более того, Правительство предусматривает серьезные новации в области социально-трудовых отношений и политике занятости. В частности, предполагается фактическая отмена минимального размера оплаты труда (МРОТ), который будет гарантирован только для работников федеральных государственных учреждений. В условиях крайне высокой степени дифференциации субъектов РФ по уровню экономического развития и бюджетных доходов отмена такого «федерального стандарта», как МРОТ, может негативно сказаться на положении работников. Данная инициатива, кроме того, противоречит ст. 37 Конституции РФ, которая гарантирует вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.
Отмена единой тарифной сетки (ЕТС), что также предусматривается законопроектом, может привести к снижению зарплаты учителей, врачей и других работников бюджетной сферы в депрессивных регионах.
В этих условиях профсоюзы должны выступить с инициативой отправить законопроекты по социальной реформе на доработку. Если это предложение не будет принято Правительством и Президентом, то необходимо предложить внести в законопроекты поправки, устраняющие нарушения конституционных прав работников. Необходимо также провести широкое обсуждение предлагаемых Правительством инициатив в трудовых коллективах, выступить с инициативой проведения массовых акций протеста.

1. Анализ и возможные предложения профсоюзов по изменениям в законодательные акты по вопросам социальной поддержки отдельных категорий населения
Несмотря на то, что Михаил Фрадков признал необходимым снизить в 2 раза долю населения с доходами ниже прожиточного минимума, Правительство решило выделить 170 млрд. руб. не на увеличение социальных пособий наиболее малообеспеченным гражданам, а на так называемую монетаризацию социальных льгот, то есть замену льгот денежными выплатами. Сама по себе эта мера проблему бедности не решает. Категории граждан, которым предлагается выделить ежемесячные денежные выплаты, необязательно являются бедными. И наоборот, право на денежную выплату не получат такие категории нуждающихся, как безработные, одинокие матери, значительная часть пенсионеров.
В конце апреля 2004 г. Правительство предложило проект Федерального закона «О реализации мер социальной поддержки, предусмотренных законодательством РФ для отдельных категорий граждан» предусматривающий введение ежемесячных денежных выплат, заменяющих предоставление ряда социальных услуг для всех граждан, приобретающих право на меры социальной поддержки после вступления закона в силу.
Таким образом, тем, кто в настоящий момент пользуется социальными льготами, предоставлено право отказаться от денежной выплаты, и продолжать пользоваться льготами. Для этого в срок до 1 апреля 2005 г. им необходимо лично предоставить в уполномоченный орган (территориальное отделение Министерства социального развития) письменное заявление об отказе от выплаты на 2005 г. Чтобы сохранить право на льготы в последующие годы, подобное заявление необходимо будет писать ежегодно. Учитывая проблемы со здоровьем у значительной части льготников, недостаток информации, бюрократическую волокиту, можно предположить, что многие граждане не смогут воспользоваться своим правом на сохранение за собой льгот.
Размер денежных выплат первоначально был установлен в 250-900 рублей, всего в федеральном бюджете на 2005 г. предполагается выделить 165 млрд. руб. на ежемесячные денежные выплаты. Правительством РФ было заявлено, что эта сумма в 4-5 раз превышает текущие расходы на оказание льготникам социальных услуг (30-40 млрд. руб.). Однако предлагаемый размер денежных выплат уменьшит благосостояние и реальный размер получаемых отдельными категориями граждан услуг в 2-3 раза, что ставило под сомнение расчеты Министерства финансов.
Крайне негативная реакция населения заставило Правительство пересмотреть свои планы. После выступления Президента на заседании Правительства 25 мая 2004 г увеличение размера денежных выплат в 3-4 раза. Так, инвалиды войны могли рассчитывать на 2000 рублей в месяц вместо 900 рублей, герои Советского союза – на 3500 рублей в месяц вместо 795 рублей. Однако увеличение размера предполагаемых выплат для одних категорий населения произошел за счет лишения других категорий права на выплаты. Так, труженики тыла и ветераны труда, представляющие самые многочисленные, после инвалидов, группы льготников, будут получать выплаты за счет субфедеральных бюджетов. Размер выплат также будет определяться на региональном уровне.
Таким образом, если первоначально предполагалось за счет средств федерального бюджета выделить денежные выплаты 28 млн. льготников, то законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты..» сократил эту цифру до 12 млн. человек. В условиях сокращения доходной базы региональных и местных бюджетов (политики, которая сознательно проводилась федеральным Центром) ветераны труда и труженики тыла могут рассчитывать на весьма скудную компенсацию отмены льгот, особенно в депрессивных регионах.

1. Герои Советского Союза, герои РФ, полные кавалеры ордена Славы
2. Герои Социалистического Труда, полные кавалеры ордена трудовой Славы
3. Инвалиды войны
4. Участники ВОВ
5. Ветераны боевых действий
6. Военнослужащие 1941-1945 гг., в частях, не входивших в состав действующей армии
7. Жители блокадного Ленинграда
8. Лица, работавшие в период ВОВ на объектах ПВО, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и др. военных объектов.
9. Труженики тыла
10. Члены семей (родители и супруги) погибших (умерших) инвалидов и участников ВОВ, ветеранов боевых действий
11. Ветераны труда, ветераны государственной службы
12. инвалиды

Кроме того, можно выделить следующие недостатки предлагаемой Правительством реформы социальных льгот:
1. Правительство отказывается представить расчеты по каждой льготе в отдельности. Очевидно, что одно только право на бесплатный проезд в городском и пригородном транспорте, которым обладают большая часть категорий граждан, оценивается в сумму не менее 1000 руб. в месяц. При этом, невозможно будет отказаться от части денежной выплаты или части льгот. Это лишает граждан возможности сохранить за собой интересующие их льготы, и получить денежную компенсацию за те льготы, которыми они не пользуются.
2. В качестве одной из целей перехода на новую систему Правительство объявляет снижение коррупции и нецелевого использования средств, выделяемых сейчас на оказание социальных услуг. Между тем, Правительство не представило четкого объяснения, как будет происходить учет получателей льгот (т.е. тех, кто направил заявление в уполномоченный орган), и тех, кто будет переведен на ежемесячные денежные выплаты. В результате, нецелевое использование средств и коррупция могут только возрасти.
3. Другой важнейшей целью правительственной реформы является устранение искажений рыночных стимулов, возникающих при системе натуральных льгот. Однако анализ списка отменяемых льгот показывает, что эта цель вряд ли будет достигнута. Так, в перечне указаны такие льготы, как «денежная компенсация расходов по оплате бензина, ремонта и технического обслуживания транспортного средства и запчастей», «ежегодная денежная компенсация транспортных расходов». Другими словами, денежная компенсация заменяется денежной компенсацией существенно меньшего объема. Неоправданно и несправедливо также отменять право на бесплатное получение мотоколясок инвалидам и детям-инвалидам.
4. Льготы на оплату транспортных услуг и услуг связи неоправданно включать в ежемесячные денежные выплаты. Учет и предоставление этих льгот налажены относительно неплохо. Например, льгота на проезд в поездах дальнего следования сейчас осуществляется путем выдачи специальных талонов в органах социального обеспечения. В Москве и ряде других регионов право на льготу по абонентской плате за телефон осуществляется путем выплаты соответствующей надбавки к пенсиям.
5. Из системы денежных компенсаций выпадают лица, сопровождающие инвалидов, детей-инвалидов и инвалидов войны, которые также имели право на социальные льготы.
6. Порядок предоставления льгот по оплате коммунальных услуг с 1 января 2005 г., согласно ФЗ «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики». №52-ФЗ от 6 мая 2003 г., будет определяться субъектами РФ. По сути, это означает, что в большинстве дотационных регионов действие этих льгот будет частично или полностью приостанавливаться. Таким образом, с 2005 г. прекращается выделение субсидий из федерального бюджета на компенсацию льгот по оплате услуг ЖКХ.
7. Предполагается отменить часть вторую статьи 1 и статья 2 Федерального закона от 7 августа 2000 года № 122-ФЗ "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации". Таким образом, отменяется порядок установления минимальных размеров стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат ежегодно федеральным законом исходя из постепенного увеличения соотношения между размерами этих выплат и величиной прожиточного минимума в РФ с учетом средств, предусмотренных на эти цели бюджетами на очередной финансовый год. При этом никакого другого порядка не предлагается.

Из перечисленных в таблице 1 категорий граждан наиболее многочисленные группы представляют собой 9 – труженики тыла (около 10 млн.), 11 – ветераны труда (более 10 млн.) и 12 – инвалиды всех групп и дети-инвалиды (16 млн. человек). Численность категорий 1, 3,4, 6-8, 10, имеющих право на наибольший объем социальных льгот и максимальный размер денежной компенсации, в целом не превышает 2 млн. человек и сокращается ежегодно на 200-300 тыс. человек в силу естественных причин. Учитывая состояние здоровья, для многих граждан указанных категорий пользование такими льготами, как проезд на транспорте, весьма проблематично. В то же время, право на льготы является для них важным элементом уважения, признания их заслуг перед Родиной.
Поэтому предложения профсоюзов могут заключаться в следующем:
1. Необходимо сохранить для героев Советского Союза, Социалистического Труда, полных кавалеров ордена Славы и трудовой Славы, инвалидов и участников Великой Отечественной войны, жителей блокадного Ленинграда, военнослужащих 1941-1945 гг., в частях, не входивших в состав действующей армии, лиц, работавших в период ВОВ на объектах ПВО, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и др. военных объектов, тружеников тыла, действующую систему льгот без изменений. Предоставить право гражданам, относящимся к указанным категориям, на денежную выплату замещающую льготы по письменному заявлению. Другими словами, заявление необходимо будет писать не для того, чтобы оставить себе льготы, причем писать ежегодно, а для того чтобы, получить выплаты.
1. Для категорий граждан, не указанных в п. 1, провести инвентаризацию льгот, определив сумму денежной компенсации по каждой льготе в отдельности. Сумма денежной компенсации должна быть дифференцирована по регионам. Максимальный размер компенсации установить для Москвы, где денежная е оценка стоимости льгот, реально получаемых сейчас гражданами, наиболее высока.
2. Реформу социальных льгот проводить поэтапно. В первую очередь преобразовать в корректирующие сертификаты льготы на оплату коммунальных услуг, транспорта и связи. В последнюю очередь реформировать льготы на лекарственное обеспечение и зубопротезирование.
4. Сохранить ряд натуральных льгот наиболее уязвимым категориям граждан, в том числе обеспечение инвалидов транспортными средствами.
5. Сохранить льготы (социальные услуги), представленные в виде денежных компенсаций (в т.ч. денежная компенсация расходов на эксплуатацию транспортных средств инвалидам).
6. В целях эффективного учета получателей льгот ввести именную «книжку» или «карту» льготника.
7. Ввести универсальный проездной документ, выдаваемый органами социального обеспечения в качестве реализации права отдельных категорий граждан на бесплатный проезд в общественном и пригородном транспорте.
8. Исключить п. 34 ст. 157 законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты….», сохранив таким образом порядок определения размера стипендий и других социальных выплат, исходя из соотношения между размерами выплати величиной прожиточного минимума. В перспективе необходимо заменить большую часть социальных выплат единым социальным пособием, равным величине прожиточного минимума.

2. Анализ и возможные предложения профсоюзов по изменениям в законодательные акты по вопросам оплаты труда
Основное содержание предлагаемых Правительством изменений системы оплаты труда состоит в исключении из законодательства понятия Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы (ЕТС), которая заменяется «единой» тарифной сеткой по оплате труда работников «федеральных государственных учреждений».
Прежде всего, требует уточнения и разъяснения сам термин «федеральные государственные учреждения», поскольку гражданским законодательством такая организационно-правовая форма не предусмотрена. В зависимости от того, что является критерием – форма собственности или источник финансирования – существенно зависит сфера распространения новой «единой» тарифной сетки. Другими словами, неясно, имеет ли Правительство ввиду, что ЕТС сохранится лишь для работников федеральных министерств и ведомств, или гарантии сохранятся также для работников федеральных учреждений образования, здраво-охранения и культуры. В настоящее время из федерального бюджета финансируется заработная плата ограниченного круга лиц (не более 20% от всех, кто оплачивается по ЕТС), поэтому говорить о «единой» тарифной сетке, которая распространяется только на них, некорректно. В любом случае, данная новация будет означать снижение гарантий по оплате труда всех или почти всех работников бюджетных учреждений.
Кроме того, предлагаемый принцип реформирования системы оплаты труда «бюджетников» кардинально отличается от ранее разрабатывавшихся и во многом уже согласованных предложений, в соответствии с которыми основным классифицирующим признаком при построении тарифных сеток должна быть отраслевая принадлежность (образование, здравоохранение, культура и т.д.), а не источники финансирования организации. Таким образом, вместо системы отраслевых тарифных сеток Правительство сбрасывает обязательства по оплате труда на региональный и местный уровень.
Предлагаемый законопроект также исключает величину минимального размера тарифной ставки (оклада) работников организаций бюджетной сферы в Российской Федерации из системы основных государственных гарантий по оплате труда работников (ст. 130 и ч. 4 ст. 143 Трудового кодекса РФ). При этом соответствующие гарантии сохраняются только для работников «федеральных государственных учреждений».
Представляется при этом, что межбюджетные отношения будут выстроены таким образом, чтобы исключить снижение уровня гарантий гражданам, ведь Конституция предоставляет гарантии, в том числе и по оплате труда, всем гражданам, независимо от подчиненности организации, в которой они работают, и региона, в котором они проживают. Установление разных гарантий по оплате труда будет противоречить принципу недискриминации в трудовых отношениях (ст. 3 и ч. 2 ст. 132 Трудового кодекса РФ). Кроме того, не ясно, как в предлагаемой схеме будет осуществляться общепризнанный в международном праве принцип равной оплаты за труд равной ценности у работников одной профессии и квалификации в федеральных государственных учреждения и организациях, финансируемых из средств бюджетов субъектов РФ.
То, что система оплаты труда работников бюджетных организаций требует совершенствования, не вызывает сомнений. Однако решать эту проблему следует комплексно – разработав специальный закон о регулировании оплаты труда, в том числе и работников бюджетной сферы, и в связи с его принятием вносить соответствующие изменения в другие законы.
Предлагаемые изменения и дополнения, в частности, в Трудовой кодекс РФ, приводят к нарушению логической взаимосвязи отдельных положений законодательства. Предлагаемые изменения в Федеральный закон от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" являются не обоснованными, т.к. часть вторая статьи 2 фактически утратила силу и ее необходимо отменять, а не вносить изменения. Исключение из статьи 3 данного закона порядка определения размера пособий по временной нетрудоспособности вообще не являются предметами указанного законопроекта, т.к. пособия по социальному страхованию не выплачиваются из региональных бюджетов.
Правительство предполагает отменить закон от 24 октября 1991 года № 1799-1 «Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР». С одной стороны, действительно, большинство норм данного закона устарели и фактически утратили силу. Вместе с тем, отдельные положения закона достаточно часто используются судами при рассмотрении дел о выплате задержанной заработной платы и иных сумм, причитающихся работникам, а также при рассмотрении дел о возмещении вреда, выплате алиментов и ряда других дел.
Кроме того, статья 134 Трудового кодекса РФ предусматривает наличие законов, определяющих порядок проведения индексации заработной платы в целях обеспечения повышения уровня реального содержания заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги.
Учитывая вышеизложенное, предложения профсоюзов могут заключаться в следующем:
1. Из представленного Правительством законопроекта ««О внесении изменений в законодательные акты…» исключить изменения в Трудовой кодекс, сохранив таким образом гарантии по справедливой оплате труда вне зависимости от региона проживания или места работы.
2. Исключить из указанного законопроекта пункт, предусматривающий отмену закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда ЕТС». Исключить из правительственного законопроекта пункт, предусматривающий внесение изменений в закон «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы». Таким образом, сохранить минимальные гарантии по оплате труда работников бюджетной сферы. Ввести отраслевые тарифные сетки для работников образования, здравоохранения и культуры.
3. Исключить из правительственного законопроекта пункт, предусматривающий внесение изменений в закон от 19 июня 2000 года № 82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда», сохранив таким образом МРОТ на уровне 600 рублей в месяц на всей территории страны. Добиться скорейшего принятия законопроекта, находящегося в настоящий моментв процелдуре второго чтения, о поэтапном повышении МРОТ до прожиточного минимума.
4. Необходимо разработать новый закон, регулирующий индексацию доходов граждан и позволяющий решать указанные проблемы в современных условиях. Простая отмена действующего закона «Об индексации доходов и сбережений граждан» приведет к созданию пробелов в правовом поле.

3. Анализ и возможные предложения профсоюзов по изменениям в законодательные акты по вопросам занятости
Предлагаемый законопроект предусматривает изменения в закон «О занятости населения в Российской Федерации» , предполагая таким образом поправки в 22 статьи действующего Закона «О занятости». Принятие данных поправок, в частности, будет способствовать проведению более активной политики государства на рынке труда и четкому разграничению функций по реализации этой политики на федеральном и региональном уровнях, повышению экономической активности населения.
Предполагается также целенаправленное содействие занятости дополнительной категории граждан, а именно лиц в возрасте 18 – 20 лет из числа выпускников начального и среднего профобразования, ищущих работу впервые.
Вместе с тем, законопроект предусматривает расчет минимального и максимального размера пособия по безработице не от величины прожиточного минимума, исчисленного в субъекте Российской Федерации (как было ранее), а в размерах минимальной и максимальной величины пособия по безработице, ежегодно определяемого Правительством Российской Федерации с учетом районных коэффициентов.
Весьма спорным является предложение организовывать общественные работы только за счет финансовых средств работодателей, поскольку это особый вид трудовой деятельности незанятых граждан, которая своей целью имеет временную занятость и снижение социальной напряженности в обществе (а не экономическую составляющую). По своей природе общественные работы должны организовываться государственными (федеральными или региональными) или местными органами власти.
Таким образом, в законопроекте не решены или недостаточно четко решаются некоторые проблемы законодательства о занятости населения. В этой связи предложения профсоюзов могут заключаться в следующем:
1. Необходимо более четко провести разграничение полномочий в части организации и финансирования мер активной политики занятости, создания условий и содействия развитию системы негосударственных служб занятости.
2. Исключить положение законопроекта об организации общественных работ исключительно за счет работодателей. Учитывая высокую степень дифференциации региональных уровней безработицы, основную ответственность за проведение общественных работ возложить на субъекты РФ. При этом, федеральный Центр должен осуществлять координирующие функции, а также уделять особое внимание наиболее проблемным регионам (республики Северного Кавказа, Ивановская, Кировская, Псковская области и т.д.).
3. Методика по расчету минимальной и максимальной величины пособия по безработице должна быть подготовлена Правительством Российской Федерации с учетом мнения профсоюзов и работодателей.

4. Анализ и возможные предложения профсоюзов по изменениям в законодательные акты по иным вопросам трудового законодательства
Законопроект предлагает отменить закон "Об основах охраны труда в Российской Федерации". В соответствии с п. "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ трудовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. На основании частей 1 и 2 статьи 76 Конституции конкретное разграничение предметов ведения осуществляется именно федеральными законами. В отсутствие такого разграничения трудно себе представить эффективную реализацию основных направлений государственной политики в области охраны труда (ст. 210 Трудового кодекса РФ), которая должна обеспечиваться «согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, работодателей, объединений работодателей, а также профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда».
Несмотря на то, что многие положения в области охраны труда зафиксированы в трудовом кодексе, принятие правительственного предложения будет шагом назад в деле организации государственной системы охраны труда.
Кроме того, предполагается отменить:
-Федеральный закон от 11 марта 1992 года № 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях»;
-Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров».
Вопрос о признании данных законов утратившими силу выходит за рамки концепции представленного законопроекта, и должен решаться в ходе дальнейшей кодификации трудового законодательства. Так, Правительством РФ уже официально представлены поправки к проекту федерального закона № 329663-3 «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации», которыми предполагается решить этот вопрос в рамках указанного законопроекта.
Таким образом, позиция профсоюзов должна заключаться в следующем:
1. До принятия законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты..» разработать поправки в Трудовой кодекс, включающие все положения в области охраны труда, в том числе разграничения полномочий между уровнями власти.
2. До принятия законопроекта «О внесении изменений в законодательные акты..» принять изменения и дополнения в Трудовой кодекс по вопросам коллективных договоров и порядке разрешения коллективных трудовых сопров.

Подготовил: А.С. Ульянов