СОВЕТ ЕВРОПЫ

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

БОЛЬШАЯ ПАЛАТА

ДЕЛО «ДЕМИР (DEMİR) И БАЙКАРА (BAYKARA) ПРОТИВ ТУРЦИИ»

(Жалоба 34503/97)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ СУДА

СТРАСБУРГ

12 ноября 2008 г.

Данное постановление Суда является окончательным, но допускает внесение редакционных изменений.

По делу «Демир (Demir) и Байкара (Baykara) противТурции»

Европейский суд по правам человека, заседая Большой Палатой в составе:

Христос Розакис (Christos Rozakis), Председатель,
Николас Братца (Nicolas Bratza),
Франсуаза Тюлькенс (Françoise Tulkens),
Жозэп Касадеваль (Josep Casadevall),
Джованни Бонелло (Giovanni Bonello),
Риза Тюрмэн (Rıza Türmen),
Криштак Трайа (Kristaq Traja),
Боштян М. Зупанчич (Boštjan M. Zupančič),
Владимиро Загребельский (Vladimiro Zagrebelsky),
Станислав Павловский (Stanislav Pavlovschi),
Лех Гарлицкий (Lech Garlicki),
Альвина Гюлумян (Alvina Gyulumyan),
Лилиана Мийович (Ljiljana Mijović),
Дин Шпильманн (Dean Spielmann),
Ян Шикута (Ján Šikuta),
Марк Виллигер (Mark Villiger),
Пяйви Хирвеля (Päivi Hirvelä), судьи,
и Майкл О’Бойл (Michael O'Boyle), заместитель секретаря,

после заседаний за закрытыми дверями 16 января 2008 г. и 15 октября 2008 г.

вынес следующее постановление, принятое в последний вышеупомянутый день:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой (№ 34503/97) против Турецкой Республики, поданной 8 октября 1996 г. в Европейскую комиссию по правам человека (в дальнейшем – «Комиссия») в соответствии со статьей 25 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в дальнейшем – «Конвенция») двумя гражданами Турции, господином Кемалем Демиром (Kemal Demir) и госпожой Видждан Байкара (Vicdan Baykara) (в дальнейшем – «заявители»), причем последняя действовала в качестве председателя профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen).

2. Интересы заявителей представлял господин С. Карадуман (S. Karaduman), адвокат, практикующий в Анкаре. Интересы правительства Турции (в дальнейшем – «правительство») представляла Уполномоченный Турецкой Республики в Европейском суде по правам человека госпожа Дениз Акчай (Deniz Akçay).

3.  Заявители жаловались на то, что внутригосударственные судебные органы в нарушение статьи 11 Конвенции, отдельно или вместе со статьей 14, отказали им, во-первых, в праве на образование профессиональных союзов и, во-вторых, в праве на участие в коллективных переговорах и на заключение коллективных соглашений.

4. Жалоба была передана в Суд 1 ноября 1998 г., когда вступил в силу Протокол № 11 к Конвенции (статья 5 § 2 Протокола № 11).

5. Жалоба была направлена на рассмотрение Третьей Секции Суда (Правило 52 § 1 Регламента Суда). В рамках этой Секции Палата для рассмотрения настоящего дела (статья 27 § 1 Конвенции) была образована согласно положениям Правила 26 § 1.

6. Решением от 23 сентября 2004 г. Палата объявила жалобу частично приемлемой и частично неприемлемой.

7. 1 ноября 2004 г. Суд изменил состав своих Секций (Правило 25 § 1). Настоящее дело было передано в ведение вновь образованной Второй Секции (Правило 52 § 1).

8. 21 ноября 2006 г. Палата в составе: Ж.-П. Коста (J.-P. Costa), Председатель, И. Кабрал Баррету (I. Cabral Barreto), Р.Тюрмэн (R. Türmen), М. Угрехелидзе (M. Ugrekhelidze), А. Муларони (A. Mularoni), Е. Фура-Сандстрём (E. Fura-Sandström), Д. Попович (D. Popović), судьи, и С. Долле (S. Dollé), секретарь секции, вынесла свое постановление. Было единогласно решено, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции вследствие того, что внутригосударственные судебные органы отказывались признать правосубъектность профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), считая соглашение между данным профессиональным союзом и муниципальным советом г. Газиантеп не имеющим юридической силы и что необходимость в отдельном рассмотрении жалоб на нарушение статьи 14 Конвенции отсутствует. Совпадающее мнение господина Тюрмэна (Türmen), госпожи Фура-Сандстрём (Fura-Sandström) и господина Поповича (Popović) прилагается к данному решению Суда.

9. 21 февраля 2007 г. правительство потребовало, чтобы дело было передано на рассмотрение Большой Палаты в соответствии со статьей 43 Конвенции и Правилом 73.

10. Коллегия Большой Палаты удовлетворила данное требование 23 мая 2007 г.

11. Состав Большой Палаты был определен в соответствии с положениями статьи 27 § 2 и 3 Конвенции и Правилом 24.

12. Заявители и правительство, каждый со своей стороны, представили меморандум.

13. Слушание было проведено при открытых дверях во Дворце прав человека в Страсбурге 16 января 2008 г. (Правило 59 § 3).

Перед Судом выступили:

(a)  со стороны правительства
Госпожа Д. Акчай (D. Akçay), Уполномоченный,
Госпожа Е. Демир (E. Demir),
Госпожа З.Г. Аджар (Z.G. Acar),
Госпожа И. Алтынташ (İ. Altintaş),
Госпожа Е. Есин (E. Esin),
Госпожа Ё. Газиалем (Ö. Gazialem),
Господин К. Афшин (K. Afşin),
Господин Л. Савран (L. Savran), Консультанты;

(b) со стороны заявителей
Госпожа В. Байкара (V. Baykara), заявитель, председатель профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen),
Госпожа С. Карадуман (S. Karaduman), адвокат из г. Анкара.

Суд заслушал обращения госпожи С. Карадуман (S. Karaduman), госпожи В. Байкара (V. Baykara) и госпожи Д. Акчай (D. Akçay).

ФАКТЫ

14. Заявители, Кемаль Демир (Kemal Demir) и Видждан Байкара (Vicdan Baykara), родились в 1951 г. и 1958 г. и живут в Газиантепе и Стамбуле соответственно. Первый заявитель был членом профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), а вторая – его председателем.

I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

15. Профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) был основан в 1990 г. гражданскими служащими из различных муниципалитетов, занятость которых регламентируется Актом о государственной службе (Закон № 657). Согласно статье 2 Устава профсоюза, целью союза является содействие демократическому профсоюзному движению, а значит – оказание членам содействия в плане реализации их устремлений и прав. Его головная контора располагается в Стамбуле.

16. 27 февраля 1993 г. профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) заключил коллективное соглашение с муниципальным советом г. Газиантеп на двухлетний срок начиная с 1 января 1993 г. Соглашение регламентировало все аспекты условий труда работников муниципального совета г. Газиантеп, включая должностные оклады, пособия и услуги социального обеспечения.

17. Поскольку муниципальный совет г. Газиантеп не выполнил ряд своих предусмотренных соглашением обязательств, включая финансовые, второй заявитель, будучи председателем профессионального союза, 18 июня 1993 г. подала гражданский иск против него в Окружной суд г. Газиантеп (в дальнейшем – «Окружной суд»).

18. 22 июня 1994 г. Окружной суд вынес по иску решение в пользу профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen). Муниципальный совет г. Газиантеп направил апелляцию по вопросам права.

19. 13 декабря 1994 г. Кассационный суд (Четвертая коллегия по гражданским делам) признал решение Окружного суда недействительным. Он постановил, что, несмотря на отсутствие законных препятствий к образованию профессионального союза гражданскими служащими, любой союз, образованный подобным образом, по закону не имеет полномочий для заключения коллективных соглашений.

20. Данное заключение сделано Кассационным судом с учетом специфики отношений между гражданскими служащими и государственным административным органом в плане найма, содержания и объема соответствующей работы, а также привилегий и гарантий, предоставляемых должностным лицам на основании их статуса. Он счел, что эти отношения отличаются от отношений между работодателями и наемными работниками по ординарным контрактам (то есть работниками частного сектора, а также рабочими, нанимаемыми государственным административным органом). Как следствие, Закон № 2322, регламентирующий коллективные соглашения и право на принятие мер в виде забастовки и локаута, не мог применяться к отношениям между гражданскими служащими и государственным административным органом. Любое «коллективное» по своей природе соглашение между профессиональными союзами гражданских служащих и государственным административным органом должно основываться на положениях специального законодательства.

21. Своим решением от 28 марта 1995 г. Окружной суд г. Газиантеп вновь подтвердил свое первоначальное решение на том основании, что, несмотря на отсутствие законоположений, прямо признающих право профессиональных союзов, образованных гражданскими служащими, на заключение коллективных соглашений, соответствующий пробел должен быть заполнен за счет ссылок на международные договоры, в частности – конвенции Международной организации труда (МОТ), которые уже были на тот момент ратифицированы Турцией и в силу Конституции были непосредственно применимы в рамках внутригосударственного права.

22. Среди прочего Окружной суд указал на то, что, во-первых, профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) представляет собой юридическое лицо, основанное законным порядком, которое задолго до событий, о которых идет речь, представило свой устав в администрацию губернатора провинции и с тех пор осуществляло свою деятельность без малейшего вмешательства со стороны компетентных органов. Суд добавил, что по рассматриваемому вопросу какие бы то ни было несоответствия между его решением и решением Четвертой коллегии по гражданским делам Кассационного суда отсутствуют.

23. Применительно к праву гражданских служащих на заключение коллективных соглашений суд счел, что даже при наличии пробела в турецком законодательстве по данному вопросу судебный орган, на рассмотрение которого был передан спор, обязан был, в соответствии со статьей 1 Гражданского кодекса, самостоятельно принять меры для его восполнения и принять решение по делу. По мнению суда, это же самое обязательство возникает из статьи 36 Конституции, согласно которой каждому предоставляется право доступа к средствам судебной защиты. В данном контексте в рассматриваемом случае должны быть применены релевантные положения регламентирующих трудовые отношения международных конвенций МОТ, ратифицированных Турцией, несмотря на то что соответствующие специальные национальные законы еще не были приняты законодательной системой страны. В результате непосредственного применения релевантных положений вышеупомянутых международных актов, ратифицированных Турцией, суд счел, что выступающий в качестве заявителя профессиональный союз действительно имел право на заключение коллективных соглашений.

24. Касательно вопроса возможных последствий для юридической действительности рассматриваемого коллективного соглашения того факта, что на момент своего заключения оно не было предусмотрено какими-либо положениями действующего законодательства, суд счел, что поскольку это соглашение касается отношений между работодателями и работниками, то по сущности своей оно относится к частному праву. В контексте ограничений, установленных статьями 19 и 20 Кодекса Обязательств, а именно – соблюдения законоположений, обычного права, морального и общественного порядка, стороны имели свободное право на определение содержания коллективного соглашения. Рассмотрение текста коллективного соглашения, о котором идет речь, не выявило каких бы то ни было несоответствий указанным требованиям. Соответственно суд счел, что коллективное соглашение между выступающим в качестве заявителя профессиональным союзом и муниципальным советом г. Газиантеп представляет собой действительный юридический акт, обязательный для исполнения обеими сторонами.

25. Суд присудил выплатить господину Кемалю Демиру (Kemal Demir) сумму, эквивалентную размеру увеличения выплат и пособий, предусмотренного коллективным соглашением, о котором идет речь.

26. Своим решением от 6 декабря 1995 г. Кассационный суд (объединенная коллегия по гражданским делам) отменил решение Окружного суда от 28 марта 1995 г. Он счел, что определенные права и свободы, упомянутые в Конституции, напрямую применимы к сторонам судебного процесса, в то время как другие – нет. Фактически в Конституции путем указания на то, что «осуществление данного права регламентируется законодательством», ясно обозначены права и свободы, использование и применение которых требуют принятия специальных законодательных актов. При отсутствии таковых законодательных актов данные права и свободы, включая свободу вступления в профессиональные союзы и участия в коллективных переговорах, не могут быть осуществлены.

27. Кассационный суд также счел, что действие принципа свободной воли физического лица применительно к основанию юридических лиц не является абсолютным. Юридические лица могут приобретать правосубъектность, отличную от правосубъектности входящих в их состав физических лиц, только путем соблюдения установленных законом в данном отношении формальных условий и процедур. Создание юридического лица, таким образом, представляло собой не что иное, как правовое последствие, каковым закон удостаивает выражение свободной воли основателей.

28. Кассационный суд указал на невозможность реализации свободы образования объединений, союзов и политических партий, даже если таковая предусмотрена Конституцией, путем простого декларирования свободной воли физических лиц. В силу отсутствия специального закона, регламентирующего соответствующий предмет, существование подобного юридического лица не может быть признано. По мнению Кассационного суда, подобное заключение не противоречит принципам «господства права» и «демократии», упомянутым в Конституции, поскольку надзор Государства за юридическими лицами с целью обеспечения общественной пользы является необходимой практикой любой демократической правовой системы.

29. Кассационный суд дополнительно указал на то, что законодательство, действовавшее по состоянию на момент основания профессионального союза, не допускало образования профессиональных союзов гражданскими служащими. Он добавил, что внесенные впоследствии поправки в Конституцию, признающие за гражданскими служащими право на образование профессиональных союзов и участие в коллективных переговорах, не лишили действительности решение суда, согласно которому профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) не приобрел правосубъектности, а следовательно не имеет дееспособности для участия в судебном делопроизводстве в качестве заявителя или ответчика.

30. Заявление представителей профессионального союза с требованием исправления данного решения было отклонено Кассационным судом 10 апреля 1996 г.

31. По результатам аудиторской проверки бухгалтерской отчетности муниципального совета г. Газиантеп, проведенной Аудиторским судом, членов профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) обязали возместить дополнительный доход, полученный ими на основании объявленного недействительным коллективного соглашения. Аудиторский суд в ряде своих решений, принятых в качестве суда последней инстанции применительно к коллективным соглашениям, заключаемым профессиональными союзами, указывает на то, что правила, применимые к гражданским служащим, включая те, которые касаются полагающихся им должностных окладов и пособий, устанавливаются законом. Он также счел, что с момента внесения поправок в статью 53 Конституции 23 июля 1995 г. и принятия Закона № 4688 о профессиональных союзах гражданских служащих 25 июня 2001 г. за подобными союзами признается право на участие в коллективных переговорах (в определенных условиях в плане представительства), но не на непосредственное заключение действительных коллективных соглашений с соответствующими органами власти, каковое обстоятельство отличает их от профессиональных союзов ординарных контрактных работников, которые могут заключать подобные соглашения со своими работодателями напрямую. Соглашение, заключенное между выступающим в качестве работодателя органом власти и соответствующим профессиональным союзом, становится обязательным для исполнения только после утверждения Советом министров. Выяснив, что коллективное соглашение, заключенное выступающим в качестве заявителя профессиональным союзом, не удовлетворяет этим условиям, Аудиторский суд постановил, что бухгалтеры, разрешившие осуществление больших, нежели предусмотрено законом, выплат, должны возместить соответствующую сумму перерасхода в бюджет государства.

32. Аудиторский суд отказал в применении раздела 4 Закона № 4688, требующего прекращения всех административных, финансовых и судебных разбирательств, инициированных против несущих ответственность за соответствующие выплаты бухгалтеров. Он счел, что данное положение не влечет за собой приобретение коллективными соглашениями действительности и не освобождает упомянутых бухгалтеров от обязательств в плане возмещения государству потерь, понесенных в результате выплат, произведенных в соответствии с данными соглашениями.

33. Упомянутые бухгалтеры, в свою очередь, инициировали судебные разбирательства против гражданских служащих, которые были членами упомянутого профессионального союза и получили выгоды в виде дополнительных выплат, произведенных на основании объявленного недействительным коллективного соглашения.

II. ПРИМЕНИМЫЕ ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ АКТЫ

A. Внутригосударственные законодательные акты

34. Релевантные положения Конституции Турецкой Республики гласят:

Статья 51
(в соответствующее время)

Наемные работники по ординарным контрактам (işçi) и работодатели имеют право без предварительного разрешения образовывать профессиональные союзы и федерации союзов в целях защиты и развития своих экономических и социальных прав и интересов в контексте трудовых отношений.

Для образования профессионального союза или федерации союзов достаточно представить предписанную законом информацию и документацию в законодательно назначенные компетентные органы. Если компетентный орган находит, что эта информация и документация не соответствует закону, то он должен обратиться в соответствующий суд с требованием о приостановлении деятельности или запрещении профессионального союза или федерации союзов.

Каждый имеет право свободно вступать в профессиональный союз или выходить из него.

Никто не должен быть принужден к вступлению в профессиональный союз, сохранению статуса его члена или выходу из него.

Работники и работодатели не могут одновременно быть членами более чем одного профессионального союза или объединения.

Возможность занятия определенного рабочего места не должна зависеть от факта членства или отсутствия членства в профессиональном союзе ординарных контрактных работников.

Условием занятия руководящего поста в профессиональном союзе или федерации профессиональных союзов ординарных контрактных работников является как минимум десятилетний фактический стаж занятости в качестве ординарного контрактного работника.

Учреждение, администрирование и функционирование профессиональных союзов и федераций профессиональных союзов не должны противоречить характеристикам Республики и демократическим принципам, определенным Конституцией.

Статья 51
(с поправками, внесенными Законом № 4709 от 3 октября 2001 г.)

Работники и работодатели имеют право без предварительного разрешения образовывать профессиональные союзы и федерации союзов в целях защиты и развития экономических и социальных прав и интересов своих членов в контексте трудовых отношений и свободно вступать в подобные организации и выходить из них. Никто не может быть принужден к вступлению в профессиональный союз или выходу из него.

Осуществление прав на образование профессиональных союзов не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предписаны законом и необходимы в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Формальности, условия и процедуры, применимые к праву на образование профессиональных союзов, должны предписываться законом.

Членство в более чем одном профессиональном союзе в рамках одного сектора деятельности запрещено.

Объем прав в данной сфере, предоставляемых государственным должностным лицам, не имеющим статуса работников, и применимые к ним исключения и ограничения должны законодательно предписываться способом, соответствующим природе оказываемых ими услуг.

Учреждение, администрирование и функционирование профессиональных союзов и федераций союзов не должны противоречить фундаментальным характеристикам Республики и демократическим принципам.

Статья 53
(в соответствующее время)

Наемные работники по ординарным контрактам и работодатели имеют право заключать коллективные соглашения для регулирования их экономического и социального положения и условий труда.

Заключение коллективных соглашений осуществляется в законодательно установленном порядке.

Заключение или ходатайство о заключении более чем одного коллективного соглашения применительно к одному месту работы одновременно запрещено.

Статья 53
(с поправками, внесенными Законом № 4121 от 23 июля 1995 г.)

Наемные работники по ординарным контрактам и работодатели имеют право заключать коллективные соглашения для регулирования их экономического и социального положения и условий труда.

Заключение коллективных соглашений осуществляется в законодательно установленном порядке.

Профессиональные союзы и федерации союзов, которые имеют право образовывать государственные должностные лица, указанные в первом параграфе статьи 128, на которые не распространяется действие положений первого и второго параграфов настоящей статьи, а также статьи 54, имеют право участвовать в судебном делопроизводстве в качестве истца или ответчика и вести коллективные переговоры с государственным административным органом в соответствии со своими целями и от лица своих членов. Если соглашение достигается в результате коллективных переговоров, то текст соглашения должен быть подписан сторонами. Данный текст должен быть представлен Совету Министров для принятия правовых или административных мер для его реализации. Если путем коллективных переговоров соглашение не может быть достигнуто, составляется протокол с указанием согласованных и несогласованных пунктов, который должен быть подписан соответствующими сторонами и представлен на рассмотрение Совета Министров. Порядок реализации положений настоящего параграфа должен быть установлен законодательно.

Заключение или ходатайство о заключении более чем одного коллективного соглашения применительно к одному месту работы одновременно запрещено.

Статья 90

Надлежащим образом действующие международные договоры непосредственно применимы в рамках внутригосударственного права. Их конституционность не может быть оспорена в Конституционном суде.

В случае возникновения противоречия по поводу объема фундаментальных прав и свобод между надлежащим образом действующим международным соглашением и внутренним законодательным актом положения международного соглашения имеют преимущественную силу (второй подпараграф, добавленный в соответствии с Законом №5170 от 7 мая 2004 г.)

Статья 128

Существенные и постоянные обязанности, обусловленные общественными услугами, которые государство, государственные экономические предприятия и другие публично-правовые образования должны оказывать в соответствии с общими принципами государственного администрирования, должны выполняться гражданскими служащими и прочими государственными должностными лицами.

Требования к квалификации, порядок назначения, обязанности и полномочия, права и ответственности, оклады и пособия гражданских служащих и прочих государственных должностных лиц, а также иные вопросы, связанные с их статусом, регулируются законом.

Порядок и условия, регламентирующие подготовку старших гражданских служащих, регулируются законом в специальном порядке.

35. Раздел 22 Акта о государственной службе (Закон № 657 от 14 июля 1965 г.) утверждает, что гражданским служащим разрешается образовывать профессиональные союзы и профессиональные организации и вступать в них в соответствии с условиями, установленными специальным законодательством. Во втором подразделе данного положения утверждается, что вышеупомянутым профессиональным организациям разрешается защищать интересы своих членов перед компетентными органами.

Действие раздела 22 было отменено статьей 5 Законодательного декрета № 2 от 23 декабря 1972 г. Оно было восстановлено Разделом 1 Закона № 4275 от 12 июня 1997 г. В настоящее время текст раздела гласит:

В соответствии с положениями Конституции и специального законодательства гражданским служащим разрешается образовывать профессиональные союзы и федерации профессиональных союзов и состоять в таковых.

36. Акт о профессиональных союзах гражданских служащих (Закон № 4688, принятый 25 июня 2001 г. и введенный в действие 12 июля 2001 г.) применим, согласно разделу 2, к государственным должностным лицам, не имеющим статуса наемного работника по ординарному контракту и работающим в ведомствах правительства и прочих публично-правовых образованиях, оказывающих публичные услуги, организациях, действующих на основании общего, дополнительного или специального бюджета, государственных административных органах и органах муниципальной власти на местах и службах при них, принадлежащих государству предприятиях, банках и других частноправовых предприятиях и учреждениях при них, а также в любых других государственных организациях и учреждениях.

Раздел 30 Акта содержит следующие положения:

Профессиональные союзы с максимальной для каждой отрасли государственного администрирования численностью членов и федерации, с которыми аффилированы данные союзы, наделены правоспособностью для ведения коллективных переговоров. Председателем делегации, принимающей участие в переговорах, должен быть представитель самого репрезентативного профессионального союза.

Правомочность профессиональных союзов гражданских служащих и федераций таковых в плане ведения коллективных переговоров определяется министром труда и социальной защиты на основании списков, совместно подписываемых и представляемых государственными административными органами и профессиональными союзами (раздел 30 Закона № 4688).

В процессе коллективных переговоров интересы работодателя представляет Комитет государственных работодателей. Интересы гражданских служащих и прочих государственных должностных лиц представляет признанный правомочным профессиональный союз и федерация, с которой последний аффилирован.

Комитет государственных работодателей и заинтересованные профессиональные союзы и федерации должны проводить встречи 15 августа каждого года. Затем стороны должны представить свои предложения, которые выступают в качестве отправной точки и повестки дня коллективных переговоров. Регламентирующие переговоры принципы определяются сторонами (раздел 32 Закона № 4688).

Коллективные переговоры должны быть завершены в пятнадцатидневный срок. Если в течение данного периода удается достичь соглашения, заинтересованные стороны подписывают коллективное соглашение, которое направляется в Совет министров для возможности принятия правовых и административных мер, необходимых для его реализации. Совет министров в трехмесячный срок принимает соответственные меры и представляет законопроект Великому национальному собранию Турции (раздел 34 Закона № 4688).

Если заинтересованные стороны не могут прийти к соглашению до истечения установленного таким образом крайнего срока, каждая из них может направить дело в Арбитражный совет, состоящий из академиков, не являющихся членами ни одной из политических партий. Если стороны утверждают решение Арбитражного совета, соглашение подписывается и направляется в Совет министров. Если согласия все равно не удается достичь, стороны подписывают протокол, в котором перечисляют позиции, по которым они согласны и не согласны друг с другом. Данный протокол также направляется в Совет министров (раздел 35 Закона № 4688).

B. Международное право

B. Универсальные инструменты

(a) Право на организацию и гражданские служащие

37. Статья  2 Конвенции № 87 Международной организации труда (МОТ) о свободе объединений и защите права на организацию (принятой в 1948 г. и ратифицированной Турцией 12 июля 1993 г.) содержит следующие положения:

Трудящиеся и предприниматели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних.

38. В своем представленном правительству Турецкой Республики отдельном наблюдении относительно принятой в 2005 г. Конвенции № 87 Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций утверждает следующее:

Комитет подчеркивает, что статья 2 Конвенции предусматривает право всех без ограничения трудящихся на образование организаций и вступление в них по своему выбору и что единственное допустимое исключение в рамках Конвенции касается вооруженных сил и полиции¹.

39.Комитет по свободе объединения МОТ, говоря о муниципальных гражданских служащих, заявил следующее (см. Сборник решений, 1996 г., § 217).

Работники местных органов власти должны иметь действительную возможность создавать организации по своему выбору, и эти организации должны пользоваться полным правом выражать и защищать интересы трудящихся, которых они представляют².

40. Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах содержит следующие положения:

1. Каждый имеет право на свободу объединений с другими, включая право на образование профессиональных союзов и вступления в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям кроме тех, которые предписаны законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной или общественной безопасности, общественного порядка (ordre public), для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав членами вооруженных сил и полиции.

41. Статья 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах содержит следующие положения:

1. Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются обеспечить:

(a) право каждого человека создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации. Пользование указанным правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других;

<…>

(c) право профессиональных союзов функционировать беспрепятственно без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности или общественного порядка или для ограждения прав и свобод других;

<…>

2. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений пользования этими правами для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства.

(b) Коллективные переговоры и гражданские служащие

42. Применимые статьи Конвенции № 98 МОТ о применении принципов права на организацию и ведение коллективных переговоров (принята в 1949 г., ратифицирована Турцией в 1952 г.) гласят:

Статья 4

Там, где это необходимо, принимаются меры, соответствующие условиям страны, в целях поощрения и способствования полному развитию и использованию процедуры ведения переговоров на добровольной основе между предпринимателями или организациями предпринимателей, с одной стороны, и организациями трудящихся, с другой стороны, с целью регулирования условий труда путем заключения коллективных договоров.

Статья 5

1. Законодательством страны определяется, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции.

2. В соответствии с принципами, изложенными в пункте 8 статьи 19 Устава Международной организации труда, ратификация настоящей Конвенции любым членом организации не рассматривается как затрагивающая существенные законы, судебные решения, обычаи или соглашения, которые предоставляют личному составу вооруженных сил и полиции любые права, предусмотренные настоящей Конвенцией.

Статья 6

Действие настоящей Конвенции не распространяется на государственных служащих, и она никоим образом не будет истолковываться как наносящая ущерб их правам или положению.

43. Согласно толкованию Комитета экспертов МОТ, данное положение исключает из сферы применения Конвенции только тех должностных лиц, которые напрямую занимаются государственным администрированием. Помимо данного исключения, все остальные лица, работодателями которых являются правительство, государственные предприятия или автономные государственные учреждения, должны, согласно Конвенции, пользоваться гарантиями, предоставляемыми Конвенцией № 98, наравне с прочими работниками, а следовательно – могут участвовать в коллективных переговорах по вопросам условий их занятости, включая заработную плату (Общий обзор (1994 г.) вопросов свободы объединений и коллективных переговоров на материале Конвенций № 87 и 98 [МОТ, 1994 a], § 200).

44. Применимые положения Конвенции № 151 МОТ о защите права на организацию и определение условий занятости на государственной службе (принята в 1978 г., ратифицирована Турцией 12 июля 1993 г.) гласят:

Статья 1

1. Настоящая Конвенция применяется ко всем лицам, нанятым государственными органами, если только к ним не применяются более благоприятные положения других международных трудовых конвенций.

2. Национальное законодательство или правила устанавливают, в какой мере предусмотренные в настоящей Конвенции гарантии будут применяться к служащим, занимающим посты на высоком уровне, чьи функции обычно рассматриваются как относящиеся к определению политики, или к управлению, или к служащим, обязанности которых носят строго конфиденциальный характер.

3. Национальное законодательство или правила определяют, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, применяются к вооруженным силам и полиции.

Статья 7

Там, где это необходимо, принимаются соответствующие условиям страны меры в целях поощрения и способствования полному развитию и использованию процедуры ведения переговоров об условиях занятости между заинтересованными государственными органами власти и организациями государственных служащих или таких других методов, которые позволят представителям государственных служащих участвовать в определении этих условий.

В Преамбуле к Конвенции № 151 Генеральная конференция Международной организации труда приняла во внимание «положения Конвенции 1948 года о свободе объединения и защите права на организацию [и] Конвенции 1949 года о применении принципов права на организацию и ведение коллективных переговоров» и приняла во внимание:

Особые проблемы, возникающие в отношении сферы применения и определений в целях любого международного акта ввиду различий во многих странах между занятостью в частном и государственном секторах, а также учитывая трудности толкования, возникшие в связи с применением к государственным служащим соответствующих положений Конвенции 1949 года о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров, и принимая во внимание замечания, которые неоднократно формулировались контрольными органами МОТ о том, что некоторые правительства применяют эти положения таким образом, что из сферы применения данной Конвенции исключаются большие группы государственных служащих.

2. Европейские инструменты

(a) Право на организацию и гражданские служащие

45. Статья 5 Европейской социальной хартии (пересмотренной), которая еще не ратифицирована Турцией, содержит следующие положения:

Статья 5 – Право на организацию

С целью обеспечения или поощрения свободы работников и предпринимателей в создании местных, национальных или международных организаций для защиты своих экономических и социальных интересов и свободы вступления в эти организации Договаривающиеся Стороны обязуются следить за тем, чтобы национальные законы и применение последних не имели негативных последствий для этой свободы. Степень применения гарантий, предусмотренных настоящей статьей, к полиции определяется национальными законодательными или нормативными актами. Принцип, регламентирующий применимость данных гарантий в отношении военнослужащих, и степень их применимости к лицам данной категории равно определяются национальными законодательными или нормативными актами.

46. Принцип № 8 Рекомендации № R (2000) 6 Комитета министров Совета Европы о статусе государственных должностных лиц в Европе гласит:

Государственные должностные лица должны в принципе пользоваться теми же правами, что и остальные граждане. Однако реализация этих прав может регламентироваться законом или коллективным соглашением для обеспечения их совместимости с государственными обязанностями. Их права, в частности политические права и право на образование профессиональных союзов, должны законодательно ограничиваться только тогда, когда это необходимо для надлежащего выполнения ими своих публичных функций».

47. Статья 12 (1) Хартии основных прав Европейского союза содержит следующие положения:

Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения на всех уровнях, в частности, по политическим, профсоюзным и гражданским вопросам, что предполагает право каждого создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты своих интересов.

48. Касательно европейской практики можно заметить, что право государственных служащих на вступление в профессиональные союзы в настоящее время признано всеми договаривающимися государствами. Данное право применимо к государственным служащим, профессиональным или работающим по контракту, и к работникам принадлежащих государству промышленных и коммерческих предприятий, как национальных, так и муниципальных. Государственные служащие обычно имеют право на вступление в профессиональный союз по своему выбору вне зависимости от того, выступает ли в качестве их работодателя центральное правительство или местный орган власти. Плотность членства в профессиональных союзах в государственном секторе обычно больше, чем в частном, что является наглядным свидетельством благоприятности правовой и административной среды, созданной государствами-членами. В большинстве государств-членов сфера применимости немногочисленных имеющихся ограничений распространяется на судебные учреждения, полицейские и пожарные службы, в то время как максимально строгие ограничения вплоть до запрета на членство в профессиональных союзах предусмотрены для членов вооруженных сил.

(b) Право на коллективные переговоры и гражданские служащие

49. Касательно права на коллективные переговоры статья 6 Европейской социальной хартии (пересмотренной), которая еще не ратифицирована Турцией, содержит следующие положения:

Для обеспечения действительной реализации права на коллективные переговоры Стороны обязуются:

1. содействовать проведению совместных консультаций между работниками и работодателями;

2. содействовать (если это необходимо и целесообразно) созданию механизмов для добровольных переговоров между работодателями или организациями работодателей и трудящимися или организациями трудящихся с целью регулирования условий занятости посредством коллективных соглашений;

3. содействовать созданию и использованию надлежащего механизма примирения и добровольного арбитража для урегулирования трудовых споров;

и признают:

4. право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случае конфликтов интересов, включая право на забастовку, при условии соблюдения обязательств, которые могут возникнуть из заключенных ранее коллективных соглашений.

50. В соответствии со значением, вкладываемым Комитетом независимых экспертов Хартии (в настоящее время – Европейский комитет по социальным правам / ECSR) в содержание пункта 2 статьи 6 Хартии, которая фактически в полной мере применима к государственным должностным лицам, Государства, налагающие ограничения применительно к коллективным переговорам в государственном секторе, обязаны для обеспечения соответствия данному положению предусмотреть меры для вовлечения представителей персонала в процесс подготовки применимых нормативных актов, регулирующих условия труда (см., например, в случае Германии Выводы III, с. 34–35).

51. Статья 28 Хартии основных прав Европейского союза содержит следующие положения:

Право на коллективные переговоры и действия

Трудящиеся и работодатели или их соответствующие организации имеют право согласно праву Сообщества и национальному законодательству и практике вести переговоры и заключать коллективные соглашения на соответствующих уровнях и, в случае конфликтов интересов, предпринимать коллективные действия, в том числе забастовки, для защиты своих прав.

52. Касательно практики европейских государств можно заметить, что в подавляющем большинстве из них право государственных служащих на коллективные переговоры признано при условии соблюдения различных исключений, действие которых распространяется на определенные сферы (дисциплинарные процедуры, пенсии, медицинское страхование, заработная плата старших гражданских служащих) или определенные категории гражданских служащих, которые осуществляют исключительные государственные властные полномочия (члены вооруженных сил и полиции, судьи, дипломаты, профессиональные гражданские служащие федерального уровня). Право государственных служащих, работающих в местных органах власти и не имеющих государственных властных полномочий, на участие в коллективных переговорах для определения размеров своей заработной платы и условий труда признано подавляющим большинством договаривающихся государств. Существующие исключения должны быть обоснованы особыми обстоятельствами.

ПРАВО

I. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ВОЗРАЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА

53. Правительство представило вниманию Большой Палаты два возражения относительно приемлемости: одно из них подводит к тому, что невозможно обосновывать решение против Турции международными актами иными, помимо самой Конвенций, в особенности – актами, не ратифицированными Турцией; второе состоит в неприменимости статьи 11 Конвенции к заявителям вследствие того, что последние являются гражданскими служащими, а не наемными работниками по ординарным контрактам.

54. Применительно к первому возражению правительство заявило, что Суд посредством толкования Конвенции не может создать новых обязательств договаривающихся государств, не предусмотренных Конвенцией. В частности, принимая во внимание повышенное значение, которое Палата придала Европейской социальной хартии (статьи 5 и 6 которой не были ратифицированы Турцией) и прецедентам соответствующего надзорного органа, представители правительства потребовали, чтобы Большая Палата объявила жалобу неприемлемой на основании ее несовместимости с Конвенцией ratione materiae ввиду невозможности обоснования позиции, противоположной позиции правительства, международными актами, не ратифицированными Турцией.

55. Применительно ко второму возражению правительство, основываясь главным образом на ограничениях, предусмотренных последним предложениям статьи 11 Конвенции касательно применимости соответствующего положения к «членам <…> администрации государства», возразило, что на гражданских служащих Турции, включая муниципальных служащих, распространяется действие специального и исключительно подробного набора правовых норм, предусмотренных Актом о государственной службе (Закон № 657), что выделяет их среди прочих категорий работников. Правительство потребовало, чтобы Суд отклонил жалобу на основании ее несовместимости с положениями статьи 11 ratione materiae.

56. Заявители оспорили представленные правительством возражения.

57. Суд отметил, что возражение правительства против принятия Судом во внимание Европейской социальной хартии не может рассматриваться в качестве предварительного возражения. Даже в случае, если возражение правительства достаточным образом обосновано, жалоба не становится неприемлемой исключительно на основании актов, в свете которых Секция Суда оценивает существо жалобы. В действительности данное возражение со стороны правительства касается скорее рассмотрения вопросов по существу, поднятых в ходе разбирательства, и подлежит разрешению именно в таком контексте.

58. Применительно к возражению, касающемуся объема ratione materiae Конвенции, Суд, во-первых, отметил, что представители правительства не лишены права выдвигать его, поскольку до рассмотрения Судом вопроса о приемлемости представили Суду аналогичные по существу доводы. Во-вторых, Суд отмечает, что даже в случае лишения правительства права возражения Суду не удалось бы избежать рассмотрения данного вопроса, который входит в его юрисдикцию согласно пределам, определенным самой Конвенцией, в частности статьей 32, а не доводами сторон в каждом конкретном деле (см. mutatis mutandis, Блецич (Blečić) против Хорватии [GC], № 59532/00, § 63–69, ECHR 2006–...).

Тем не менее возражение со стороны правительства требует от Суда рассмотреть понятие «члены <…> администрации государства», которое встречается в последнем предложении статьи 11. Вследствие этого Суд находит целесообразным присоединить рассмотрение этого вопроса к рассмотрению вопросов по существу.

II. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 11 КОНВЕНЦИИ

59. Заявители пожаловались на то, что внутригосударственные судебные органы отказали им в праве на образование профессиональных союзов и заключение коллективных соглашений. В данной связи они ссылаются на статью 11 Конвенции, которая гласит:

1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право образовывать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предписаны законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав членами вооруженных сил, полиции или администрации государства.

A. Толкование Конвенции в свете прочих международно-правовых актов

60. Выше Суд решил рассмотреть на стадии рассмотрения существа дела утверждение государства о том, что, разрешая дело, Суд не мог обосновывать решение против Турции международно-правовыми актми, иными, чем Конвенция, в особенности актами, не ратифицированными Турцией. Поскольку данное утверждение касается скорее методологии, подлежащей принятию применительно к рассмотрению существа жалоб, представленных в соответствии со статьей 11 Конвенции, Суд считает необходимым разобрать данное утверждение до перехода к рассмотрению прочих вопросов.

1. Доводы сторон

(a)  Правительство

61. Правительство в порядке возражения утверждает, что Суд не имеет права путем толкования создавать для государства новые обязательства, помимо уже предусмотренных Конвенцией. Помимо прочего, его представители настаивали на том, что международный договор, к которому сторона не присоединилась, не может использоваться в качестве обоснования позиции, противоположной позиции данной стороны. Правительство признало, что Суд всегда, когда это было необходимо, принимал во внимание «все релевантные нормы международного права, применимые к отношениям сторон» (см. Аль-Адсани (Al Adsani) против соединенного Королевства [GC], №  35763/97, § 55, ECHR 2001–XI), но его представители считают, что подобный подход легитимен только в случае, если он соответствует критериям, изложенным в § 3 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров, в особенности если во внимание принимаются только те инструменты, обязательства по которым на себя взяла соответствующая сторона.

62. Турция не является стороной по обязательствам статьи 5 (право на организацию) или статьи 6 (право на коллективные переговоры) Европейской социальной хартии, Турция ратифицировала Хартию в 1989 г. Толкование, представляющее данные положения в качестве обязательных для исполнения на косвенных основаниях, еще более проблематично в ситуациях, подобных настоящему делу, где отсутствие в Конвенции прямых постановлений, гарантирующих право на заключение коллективных соглашений, компенсируется рассмотрением прочих инструментов, в отношении которых государство не выступает в качестве стороны.

(b) Заявители

63. Заявители подвергли критике способ поднятия вопроса толкования Конвенции государством. Они указали на то, что Палата в данном случае не применила вышеупомянутые положения Социальной хартии, но в своем толковании статьи 11 Конвенции приняла во внимание мнение Комитета независимых экспертов о связи между правом на организацию и правом на коллективные переговоры.

2. Палата

64. Палата не имела оснований для вынесения официального решения по данному утверждению. В качестве дополнительного довода она при указании на органическую связь между свободой объединения и свободой коллективных переговоров сослалась на мнение Комитета независимых экспертов Социальной Хартии (постановление Палаты, § 35). В своем постановлении Палата использовала ссылки на конвенции Международной организации труда (МОТ) при оценке необходимости являющейся предметом спора меры в демократическом обществе и в особенности – добросовестности действий профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) при выборе коллективных переговоров в качестве средства защиты интересов своих членов (там же, § 46).

3. Практика толкования положений Конвенции в свете прочих международных текстов и инструментов

(a) Основания

65. Для определения значения терминов и словосочетаний, используемых в Конвенции, Суд руководствовался, в основном, правилами толкования, предусмотренными статьями 31–33 Венской Конвенции о праве международных договоров (см, например, Голдер (Golder) против Соединенного Королевства, 21 февраля 1975 г., § 29, Серия A № 18; Джонсон (Johnston) и другие против Ирландии, 18 декабря 1986 г., § 51 и далее, Серия A, № 112; Литгроу (Lithgow) и другие против Соединенного Королевства, 8 июля 1986 г, § 114 и 117, Серия A, № 102 и Витольд Литва (Witold Litwa) против Польши, № 26629/95, § 57–59, ECHR 2000–III). В соответствии с Венской Конвенцией суд должен удостовериться в том, что слова в их контекстах и в свете предмета и целей положений, из которых они взяты, используются в своем обычном значении (см. Голдер (Golder) (упомянуто выше), § 29; Джонсон (Johnston) и другие (упомянуто выше), § 51 и § 1 статьи 31 Венской Конвенции). Возможно также обращение к вспомогательным средствам толкования для подтверждения значения, определенного вышеописанным порядком, или установления значения, которое в противном случае было бы двусмысленным, смутным или явно абсурдным или необоснованным (статья 32 Венской Конвенции; см. Саади (Saadi) против Соединенного Королевства [GC], № 13229/03, § 62, ECHR 2008–...).

66. Поскольку Конвенция в первую очередь является системой защиты прав человека, Суд должен толковать и применять ее таким образом, чтобы предусмотренные ею права реализовались практически и фактически, а не теоретически и иллюзорно. Кроме того, Конвенцию следует прочитывать как единое целое и интерпретировать таким образом, чтобы способствовать внутренней последовательности и гармонии различных ее положений (см. среди прочих источников Стек (Stec) и другие против Соединенного Королевства (решение) [GC], № 65731/01 и 65900/01, § 47–48, ECHR 2005–X).

67. Кроме того, Суд никогда не рассматривал положения Конвенции в качестве единственной рамочной основы для ссылок при толковании закрепленных в ней прав и свобод. Напротив, он должен также принимать во внимание любые релевантные нормы и принципы международного права, применимые к отношениям между договаривающимися сторонами (см. Саади (Saad) (упомянуто выше), § 62; Аль-Адсани (Al-Adsani) (упомянуто выше), § 55 и Босфорус Хава Йоллары Туризм ве Тиджарет Аноним Ширкети (Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi) против Ирландии [GC], 3 45036/98, § 150, ECHR 2005–VI; см. также подпункт (с) § 3 статьи 31 Венской Конвенции).

68.Далее Суд замечает, что он неизменно ссылался на «живую» природу Конвенции, которая должна толковаться в свете текущих условий сегодняшнего дня, и что он при толковании положений Конвенции принял во внимание эволюционирующие нормы национального и международного права (см. Серинг (Soering) против Соединенного Королевства, 7 июля 1989 г., § 102, Серия A, № 161; Во (Vo) против Франции [GC], № 53924/00, § 82, ECHR 2004–VIII и Маматкулов (Mamatkulov) и Аскаров (Askarov) против Турции [GC], № 46827/99 и 46951/99, § 121, ECHR 2005–I).

(b) Разнообразие международных текстов и инструментов, используемых для толкования Конвенции

(i) Общее международное право

69. Точно определенные обязательства, налагаемые на договаривающиеся государства существенными положениями Конвенции, могут толковаться, во-первых, в свете релевантных международных договоров, применимых к определенной сфере (так, например, Суд толковал статью 8 Конвенции в свете Конвенции ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. и Европейской конвенции об усыновлении детей от 24 апреля 1967 г. – см. Пини (Pini) и другие против Румынии, № 78028/01 и 78030/01, § 139 и 144, ECHR 2004–V и Эмоне (Emonet) и другие против Швейцарии, № 39051/03, § 65–66, ECHR 2007–...).

70. В другом деле, где Судом были сделаны ссылки на международные договоры помимо Конвенции для установления положительных обязательств государства применительно к «запрещению домашнего рабства», Суд принял во внимание положения универсальных международных конвенций (см. Конвенцию МОТ о принудительном труде, Дополнительную конвенцию об упразднении рабства, работорговли и институтов и обычаев, сходных с рабством, и Международную конвенцию о правах ребенка – см. Силиадин (Siliadin) против Франции, № 73316/01, § 85–87, ECHR 2005–VII). После обращения к релевантным положениям данных международных правовых актов Суд счел, что ограничение вопроса соответствия статье 4 Конвенции только прямыми действиями со стороны государственных органов власти противоречило бы международным правовым инструментам, специально касающимся данного вопроса, и означало бы ее фактическую недействительность (там же § 89).

71. Кроме того, Суд указал на то, что в деле Голдер (Golder) (упомянуто выше, § 35) релевантные нормы международного права, применимые к отношениям сторон, включают в себя также «общие принципы права, признанные цивилизованными странами» (см. пункт (с) § 1 статьи 38 Статута Международного суда). Юридический комитет Консультативной ассамблеи Совета Европы в августе 1950 г. предвидел, что «Комиссия и Суд необходимо [должны будут] применять такие принципы» при исполнении возложенных на них обязанностей, а потому не считал «необходимым» включение в Конвенцию соответствующего пункта (Документы Консультативной ассамблеи, рабочие документы сессии 1950 г. Т. III, № 93, с. 982, § 5).

72. В своем решении по делу Серинг (Soering) (упомянуто выше) Суд принял во внимание принципы, изложенные в универсальных по сфере применения текстах, при развитии прецедентного права, касающегося статьи 3 Конвенции применительно к экстрадиции в третьи страны. Во-первых, со ссылкой на Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года и Американскую конвенцию о правах человека 1969 года, он счел, что запрет практики обращения, противоречащей статье 3 Конвенции, стал международно признанным стандартом. Во-вторых, он счел, что тот факт, что Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания запрещает экстрадицию лица в другое государство, в котором для него существует опасность подвергнуться пыткам, не означает, что сущностно аналогичное обязательство не подразумевается общими условиями статьи 3 Европейской конвенции.

73. Кроме того, Суд в своем решении по делу Аль-Адсани (Al-Adsani) со ссылкой на универсальные правовые акты (статья 5 Всеобщей декларации прав человека, статья 7 Международного пакта о гражданских и политических правах, статьи 2 и 4 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания) и их толкования международными уголовными судами (решение международного уголовного трибунала по бывшей Югославии по делу Фурунджийя (Furundzija), 10 декабря 1998 г.) и внутригосударственными судебными органами (решение Палаты лордов по делу ex parte Пиночета (Pinochet), № 3) нашел, что запрет пыток приобрел статус императивной нормы международного права или общего международного права (jus cogens), интегрированного в структуру прецедентного права в соответствующей сфере (дело Аль-Адсани (Al-Adsani), упомянуто выше, § 60).

(ii) Правовые акты Совета Европы

74. При принятии ряда решений Судом для нужд толкования Конвенции были использованы сущностно не имеющие обязательной силы правовые акты органов Совета Европы, в особенности рекомендации и резолюции Комитета министров и Парламентской ассамблеи (см. среди прочих источников Ёнерйылдыз (Öneryıldız) против Турции [GC], № 48939/99, § 59, 71, 90 и 93, ECHR 2004–XII).

75. Результатом применения этих методов толкования стало подкрепление Судом обоснования своих решений ссылками на нормы, исходящие от органов Совета Европы, даже несмотря на то, что эти органы не выполняют функции представления договаривающихся государств – сторон Конвенции, будь то надзорные механизмы или экспертные органы. Для точного толкования объема прав и свобод, гарантированных Конвенцией, Суд, например, использовал работы Европейской комиссии за демократию через право или «Венецианской комиссии» (см. среди прочих источников Российская консервативная партия предпринимателей и другие против России, №  55066/00 и 55638/00, § 70–73, ECHR 2007–...; Баскская националистическая партия – Региональная организация «Ипарральде» против Франции, № 71251/01, § 45–52, ECHR 2007–...; и Чилоглу (Çiloğlu) и другие против Турции, № 73333/01, § 17, 6  марта 2007 г.) и Европейской комиссии против расизма и нетерпимости (см. например Бекос (Bekos) и Кутропулос (Koutropoulos) против Греции, № 15250/02, § 33–36, ECHR 2005–...; Иванова (Ivanova) против Болгарии, № 52435/99, § 65–66, ECHR 2007–...; Кобзару (Cobzaru) против Румынии, № 48254/99, § 49–50, 26  июля 2007 г. и D.H. и другие против Чешской Республики [GC], № 57325/00, § 59–65, 184, 192, 200 и 205, ECHR 2007–...), а также отчеты Европейского комитета по предотвращению пыток и бесчеловечного или унизительного отношения или наказания (CPT) (см. например Аэртс (Aerts) против Бельгии, 30 июля 1998 г., § 42, Отчеты о постановлениях и решениях 1998–V; Слимани (Slimani) против Франции, № 57671/00, § 22 и последующие., ECHR 2004–IX; Назаренко против Украины, № 39483/98, § 94–102, 29 апреля 2003 г.; Калашников против России, № 47095/99, § 97, ECHR 2002–VI и Кадикис (Kadiķis) против Латвии (№  2), № 62393/00, § 52, 4 мая 2006 г.).

(iii) Рассмотрение Судом

76. Недавно своим решением по делу Саади (Saadi) против Соединенного Королевства (упомянуто выше, § 63) Суд подтвердил, что, рассматривая предмет и цель положений Конвенции, он также принимает во внимание фон международного права применительно к представленному на его рассмотрение правовому вопросу. Представляя собой набор правил и принципов, принятых подавляющим большинством государств, единые стандарты международного и внутригосударственного права европейских государств отражают реальность, которую Суд не может не учитывать, когда к нему обращаются с просьбой прояснить объем применимости положения Конвенции, который более традиционные средства толкования не позволяют установить с достаточной степенью определенности.

77. Например, обнаружив, что право на организацию имеет отрицательный аспект, исключающий практику соглашений о приеме на работу только членов определенного профсоюза, Суд счел, основываясь в основном на Европейской социальной хартии и прецедентах ее надзорных органов, а также прочих европейских или универсальных инструментах, что на международном уровне наблюдается увеличение количества соглашений по данному предмету (см. Сигурдур А. Сигурйонссон (Sigurður A. Sigurjónsson) против Исландии, 30 июня 1993 г., § 35, Серия  A, № 264 и Соренсен (Sørensen) и Расмуссен (Rasmussen) против Дании [GC],  52562/99 и 52620/99, § 72–75, ECHR 2006–...).

78. Суд заметил в данной связи, что при поиске общих оснований норм международного права он никогда не разграничивал источники права по признаку подписания или ратификации выступающим в качестве ответчика государством.

79. Так, в случае дела Маркс (Marckx) против Бельгии, касавшегося правового статуса детей, рожденных вне брака, Суд основывал свое толкование положениями двух международных конвенций 1962 года и 1975 года, которые Бельгия, как и прочие государства-стороны Конвенции, по состоянию на момент рассмотрения дела еще не ратифицировала (Маркс (Marckx) против Бельгии, 13 июня 1979 г., § 20 и 41, Серия A, № 31). Суд счел, что малое количество случаев ратификации данных инструментов не может быть принято в качестве довода против продолжающейся эволюции внутригосударственного права значительного большинства государств-членов, а также релевантных международных правовых актов, в направлении полного юридического признания максимы «mater semper certa est».

80. Кроме того, в делах Кристин Гудвин (Christine Goodwin) против Соединенного Королевства ([GC], № 28957/95, ECHR 2002–VI), Вильо Эскелинен (Vilho Eskelinen) и другие против Финляндии ([GC], № 63235/00, ECHR 2007–...) и Соренсен (Sørensen) и Расмуссен (Rasmussen) против Дании (упомянуто выше) Суд руководствовался Хартией основных прав Европейского союза, несмотря на то что таковая не имеет обязательной юридической силы. Далее, при рассмотрении дел МакЭлхинни (McElhinney) против Ирландии ([GC], № 31253/96, ECHR 2001–XI), Аль-Адсани (Al-Adsani) против Соединенного Королевства (упомянуто выше) и Фогарти (Fogarty) против Соединенного Королевства ([GC], № 37112/97, ECHR 2001–XI) Суд учитывал Европейскую конвенцию о государственном иммунитете, каковая на тот момент была подписана только восемью странами-членами.

81. Дополнительно, принимая решение по делу Гласс (Glass) против Соединенного Королевства, Суд при толковании статьи 8 Конвенции принял во внимание стандарты, закрепленные в Конвенции о правах человека и биомедицине (Конвенция Овьедо) от 4 апреля 1997 г., даже несмотря на то что данный правовой акт в тот момент еще не был ратифицирован всеми государствами-сторонами Конвенции (см. Гласс (Glass) против Соединенного Королевства, № 61827/00, § 75, ECHR 2004–II).

82. Для определения критериев ответственности государства в соответствии со статьей 2 Конвенции относительно опасных видов деятельности Суд в решении по делу Ёнерйылдыз (Öneryıldız) против Турции, помимо прочих текстов, ссылается на Конвенцию о гражданской ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды (ETS № 150 – Лугано, 21 июня 1993 г.) и Конвенцию об уголовно-правовой защите окружающей среды (ETS № 172 – Страсбург, 4 ноября 1998 г.). Большинство государств-членов, включая Турцию, не подписали и не ратифицировали эти две Конвенции (см. Ёнерйылдыз (Öneryıldız), упомянуто выше, § 59).

83. При рассмотрении дела Ташкин (Taşkın) и другие против Турции Суд усовершенствовал свою систему прецедентного права касательно статьи 8 Конвенции в вопросах охраны окружающей среды (аспект, рассматриваемый в качестве компонента частной жизни индивида), основываясь в значительной степени на принципах, закрепленных в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) (ECE/CEP/43) (см. Ташкин (Taşkın) и другие против Турции, № 49517/99, § 99 и 119, 4 декабря 2003 г.). Турция не подписала Орхусскую конвенцию.

84. Суд отмечает, что далее правительство ссылается на отсутствие политической поддержки со стороны государств-членов в контексте работы Руководящего комитета по правам человека по созданию дополнительного протокола для распространения системы Конвенции на определенные экономические и социальные права. Суд замечает, однако, что данное отношение государств-членов сопровождается, по признанию Правительства, желанием усилить механизм Социальной хартии. Суд рассматривает данное в качестве довода в поддержку существования между договаривающимися государствами консенсуса по вопросу поощрения экономических и социальных прав. Он не отказывается от принятия во внимание этого общего желания договаривающихся государств при толковании положений Конвенции.

4. Заключение

85. Суд при определении значения терминов и понятий в тексте Конвенции может и должен принимать во внимание элементы международного права помимо Конвенции, толкование подобных элементов компетентными органами и практику европейских государств, отражающую их общие ценности. Консенсус, достигаемый на основе специализированных международных правовых актов и практики договаривающихся государств, может представлять для Суда релевантное соображение применительно к толкованию положений Конвенции в конкретных случаях.

86. В данном контексте ратификация государством-ответчиком всего набора правовых инструментов, которые применимы в отношении конкретного предмета соответствующего дела, не является необходимой. Для Суда достаточно, что релевантные международные правовые акты свидетельствуют о непрерывной эволюции норм и принципов, применимых в международном праве или внутригосударственном праве большинства государств-членов Совета Европы, и показывают, что в определенной сфере в современных обществах существует общность позиций (см. mutatis mutandis, Маркс (Marckx), упомянуто выше, § 41).

B. Право муниципальных гражданских служащих на создание профессиональных союзов

1. Постановление Палаты

87. Палата сочла, что ей не были представлены доказательства того, что абсолютный запрет на создание гражданскими служащими профессиональных союзов, наложенный законодательством Турции в соответствующее время, соответствовал «настоятельной социальной потребности». Она определила, что самого по себе того факта, что «законодательство не предусматривает[ло] такой возможности», недостаточно для оправдания такой радикальной меры, как роспуск профессионального союза.

88. Ссылаясь на решение по делу Тюм Хабер Сен (Tum Haber Sen) и Чинар (Cınar) против Турции (№ 28602/95, § 36–39, ECHR 2006–...), Палата сочла, что при отсутствии конкретных свидетельств того, что деятельность профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) представляла угрозу для общества или государства, государство-ответчик, отказываясь признать правосубъектность профессионального союза заявителей, нарушает свое обязательство по обеспечению реализации прав, закрепленных в статье 11 Конвенции. Она решила, что по данному пункту допущено нарушение статьи 11 Конвенции.

2. Доводы сторон

(a) Правительство

89. Выступая перед Большой Палатой, представители правительства заявили о несовместимости ratione materiae с положениями Конвенции: статья 11 Конвенции, будучи неприменимой к «членам <…> администрации государства», не могла быть в настоящем деле применена к заявителям, поскольку они принадлежали именно к указанной категории трудящихся. Суд решил включить данное возражение в рассмотрение существа дела (см. § 56 выше).

90. В поддержку своего довода представители правительства заметили, что все государственные должностные лица в Турции подчиняются специальному набору правил. Положение муниципальных гражданских служащих не отличалось от положения прочих гражданских служащих, поскольку местные органы власти, без сомнения, являлись правительственными организациями, ыполнявшими публично-правовые обязанности.

91. Правительство придерживалось мнения, что путем толкования или ссылок на прецеденты невозможно отменить действие условий статьи 11 in fine, прямо уполномочивающих государства налагать применительно к членам вооруженных сил, полиции и администрации государства ограничения помимо тех, которые должны проходить проверку на необходимость в демократическом обществе.

92. В продолжение выступления перед Большой Палатой представители правительства указали, что решение кассационного суда от 6 декабря 1995 г. не отразилось на интенсивной профсоюзной деятельности профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), поскольку впоследствии он продемонстрировал неоспоримую организационную эффективность и смог заключить несколько сотен коллективных соглашений, выгодами от которых в настоящее время пользуются около десяти тысяч муниципальных работников.

(b) Заявители

93. Касательно факта запрета на создание профессиональных союзов гражданскими служащими заявители согласились с точкой зрения Палаты, но указали на то, что главным основанием для жалобы с их стороны является аннулирование коллективного соглашения. Они заметили, что при применении в настоящем случае запрета не учтен тот факт, что определенные гражданские служащие выполняют в точности ту же работу, что и работники в частном секторе.

94. По поводу последствий решения кассационного суда от 6 декабря 1995 г. для деятельности профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) заявители, во-первых, заметили, что Министерство внутренних дел возбудило гражданские и уголовные разбирательства по поводу злоупотребления служебными полномочиями против руководителей городских администраций, заключивших коллективные соглашения с профессиональными союзами. Несмотря на то что впоследствии подобные разбирательства были прекращены, руководство муниципальных органов власти, опасаясь новых разбирательств, прекратило участие в коллективных переговорах с профессиональным союзами. Деятельность профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), таким образом, была существенно ограничена.

95. Заявители также утверждали, что решением Аудиторского суда, последовавшим за решением кассационного суда от 6 декабря 1995 г., коллективные соглашения, подписанные профессиональным союзом «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), были объявлены недействительными. В результате гражданским служащим, входившим в союз, пришлось возместить дополнительные суммы заработной платы и пособий, полученные ими согласно объявленным недействительными коллективным соглашениям. Данное развитие событий, само по себе представлявшее вмешательство в деятельность профессионального союза, не позволило ему убедить муниципальные власти подписать новые коллективные соглашения.

3. Мнение Суда

1. Могут ли заявителям, являющимся муниципальными гражданскими служащими, быть предоставлены гарантии, предусмотренные статьей 11 Конвенции?

96. Теперь Суд должен заняться возражением правительства о том, что данное применение несовместимо ratione materiae с положениями Конвенции на том основании, что статья 11 Конвенции неприменима к «членам <…> администрации Государства».

Действительно, пункт 2 данной статьи in fine ясно указывает, что государство обязано уважать свободу объединения своих работников при условии соблюдения возможно налагаемых законных ограничений на реализацию прав, защищаемых данной статьей, членами вооруженных сил, полиции и администрации (см. Шведский профсоюз машинистов против Швеции, § 37, Серия A № 20).

97. В данной связи Суд считает, что ограничения, налагаемые на три группы, упомянутые в статье 11, должны толковаться узко и, следовательно, исключительно применительно к «реализации» прав, о которых идет речь. Данные ограничения не должны иметь последствий для сущности самого права на организацию. По данному моменту Суд не разделяет точку зрения Комиссии относительно того, что термин «законный» во втором предложении пункта 2 статьи 11 Конвенции означает не более того, что ограничения, о которых идет речь, должны основываться на национальном законе, а не налагаться произвольно, и не влечет за собой каких бы то ни было требований пропорциональности (см. Совет профсоюзов гражданских служащих и др. против Соединенного Королевства, № 11603/85, решение Комиссии от 20 января 1987 г., Решения и отчеты 50, с. 241). Более того, по мнению Суда, соответствующее государство обязано продемонстрировать легитимность ограничений, налагаемых на право подобных лиц на организацию. Далее Суд считает, что муниципальные гражданские служащие, которые не участвуют в собственно государственном администрировании, в принципе не могут рассматриваться в качестве «членов администрации государства» и соответственно не могут на этом основании подвергаться ограничениям прав на организацию и на создание профессиональных союзов (см. mutatis mutandis, Тюм Хабер Сен (Tum Haber Sen) и Чинар (Cınar), упомянуто выше, § 35–40 и 50).

98. Суд заметил, что данные соображения находят подтверждение в большинстве релевантных международных правовых актов и практике европейских государств.

99. Если пункт 2 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, касающийся того же самого предмета, включает членов администрации государства в категорию лиц, к которым могут быть применимы ограничения, статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, формулировка которой аналогична формулировке статьи 11 Конвенции, предусматривает право государства ограничивать реализацию свободы объединения только применительно к членам вооруженных сил и полиции и не упоминает о членах администрации государства.

100. Суд указывает, что основным правовым актом, гарантирующим право государственных должностных лиц на создание профессиональных союзов на международном уровне, является Конвенция № 87 МОТ о свободе объединений, согласно положениям статьи 2 которой все трудящиеся без какого бы то ни было различия имеют право учреждать организации и вступать в них по своему выбору (см. § 37 выше).

101. Суд замечает, что право государственных должностных лиц на вступление в профессиональные союзы было многократно подтверждено Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций. Данный Комитет в своем представленном правительству Турецкой Республики отдельном наблюдении относительно Конвенции № 87 счел, что единственное допустимое исключение из права на организацию в контексте данного правового акта касается вооруженных сил и полиции (см. № 38 выше).

102. Суд далее отмечает, что Комитет по свободе объединения МОТ занял ту же позицию в отношении муниципальных гражданских служащих. По мнению Комитета, местные работники государственных служб должны иметь действительную возможность для учреждения организаций по своему выбору, каковые организации должны пользоваться полным правом стимулировать и защищать интересы трудящихся, которых представляют.

103. Правовые акты, исходящие от европейских организаций, также демонстрируют широкое распространение практики принятия государствами-членами принципа, согласно которому гражданские служащие пользуются фундаментальным правом на участие в объединениях. Например, статья 5 Европейской социальной хартии гарантирует свободу работников и предпринимателей создавать местные, национальные и международные организации для защиты своих экономических и социальных интересов и вступать в эти организации. Национальное законодательство может налагать частичные ограничения применительно к полиции и полные или частичные ограничения применительно к членам вооруженных сил, но возможность установления ограничений применительно к членам администрации государства не предусмотрена.

104. Право гражданских служащих на объединение также было признано Комитетом министров Совета Европы в Рекомендации R (2000) 6 о статусе государственных должностных лиц в Европе, принцип № 8 которой гласит, что государственные должностные лица должны в принципе пользоваться теми же правами, что и остальные граждане, и что деятельность их профессиональных союзов должна законодательно ограничиваться только тогда, когда это необходимо для надлежащего выполнения ими своих государственных функций (см. § 46 выше).

105.В другом европейском правовом акте, Хартии основных прав Европейского союза, изложен открытый подход к праву на организацию; в ее статье 12 (1) утверждается, среди прочего, что «каждый» имеет право вступать в профессиональные союзы для защиты своих интересов (см. § 47 выше).

106. Касательно европейской практики Суд напоминает, что право государственных служащих на вступление в профессиональные союзы в настоящее время признано всеми договаривающимися государствами. Данное право применимо к государственным служащим, профессиональным или работающим по контракту, и к работникам принадлежащих государству промышленных и коммерческих предприятий, как национальных, так и муниципальных. Государственные служащие обычно имеют право на вступление в профессиональный союз по своему выбору вне зависимости от того, выступает ли в качестве их работодателя центральное правительство или местный орган власти. Суд также отмечает тот факт, что плотность членства в профессиональных союзах в государственном секторе обычно больше, чем в частном, что является наглядным свидетельством благоприятности правовой и административной среды, созданной государствами-членами. В большинстве государств-членов сфера применимости немногочисленных имеющихся ограничений ограничивается судебными учреждениями, полицейской и пожарной службами, в то время как максимально строгие ограничения вплоть до запрета на членство в профессиональных союзах предусмотрены для членов вооруженных сил.

107. Из данного Суд заключает, что «члены администрации государства» не могут быть исключены из сферы применения статьи 11. Самое большое, что могут предпринять национальные органы власти, – это наложить «законные ограничения» применительно к данным членам в соответствии с пунктом 2 статьи 11. В настоящем деле, однако, правительство не смогло продемонстрировать, каким образом обязанности, выполняемые заявителями в качестве муниципальных гражданских служащих, требуют рассматривать их в качестве «членов администрации государства», на которых распространяются подобные ограничения. Соответственно заявители оправданно могут основывать свою позицию ссылкой на статью 11 Конвенции, и любое вмешательство в реализацию ими прав, о которых идет речь, должно удовлетворять требованиям, изложенным в пункте 2 данной статьи.

108. Соответственно заявители оправданно могут основывать свою позицию ссылкой на статью 11 Конвенции, вследствие чего возражение, выдвинутое правительством по данному пункту, должно быть отклонено.

(b) Общие принципы

109. Суд напоминает, что в пункте 1 статьи 11 свобода профессиональных союзов рассматривается в качестве одной из форм или специфического аспекта свободы объединения (см. Национальный профсоюз бельгийской полиции против Бельгии, 27 октября 1975 г., § 38, Серия A, № 19 и Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 39). Конвенция не делает различий между функциями договаривающегося государства в качестве держателя публичной власти и его ответственностями в качестве работодателя. Статья 11 не является исключением из данного правила. Напротив, пункт 2 данной статьи in fine ясно указывает, что государство обязано уважать свободу собраний и объединения при условии соблюдения возможно налагаемых «законных ограничений» применительно к членам вооруженных сил, полиции и администрации (см. Тюм Хабер Сен (Tüm Haber Sen) и Чинар (Cınar), упомянуто выше, § 29). Статья 11, соответственно, обязательна для исполнения «государством как работодателем», вне зависимости от того, регламентируются ли отношения последнего с его сотрудниками государственным или гражданским правом (см. Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 37).

110. Суд далее напоминает, что, несмотря на то что основной целью статьи 11 является защита индивида от произвольного вмешательства со стороны органов государственной власти в осуществление защищаемых прав, дополнительно могут существовать позитивные обязательства государства по обеспечению эффективной реализации подобных прав. В специфическом контексте настоящего дела речь об ответственности Турции зайдет в том случае, если факты, на которые жалуются заявители, то есть преимущественно непризнание их профессионального союза государством в соответствующее время, явились результатом неспособности со стороны последнего обеспечить заявителям в рамках национального права реализацию прав по статье 11 Конвенции, (см. Уилсон (Wilson), Национальный профсоюз журналистов и др. против Соединенного Королевства, № 30668/96, 30671/96 и30678/96, § 41, ECHR 2002–V; и Густаффсон (Gustafsson) против Швеции, 25 апреля 1996 г., § 45, Отчеты1996–II).

111. Однако, как Суд указал в контексте статьи 8 Конвенции, вне зависимости от того, анализируется ли дело в свете позитивных обязательств государства по принятию разумных и целесообразных мер для обеспечения прав заявителей, предусмотренных данной статьей, или в свете вмешательства со стороны органа государственной власти, подлежащего обоснованию в соответствии с пунктом 2 данной статьи, применимые термины остаются в общем неизменными (см. Хаттон (Hatton) и др. против Соединенного Королевства [GC], № 36022/97, § 98, ECHR 2003–VIII).

(c) Последствия действия или бездействия со стороны Государства для деятельности профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen)

112. В первую очередь Суд должен проверить, подтверждают ли обстоятельства дела довод правительства о том, что решение кассационного суда от 6 декабря 1995 г. не имело последствий для деятельности профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen).

113. В данной связи он замечает, что упомянутое решение, в той его части, в какой оно состояло в том, что выступающий в качестве заявителя профессиональный союз в момент своего создания не приобрел правосубъектности, а следовательно не имел права быть истцом или ответчиком в юридическом процессе, двояко повлиял на деятельность профессионального союза: ретроспективно, т.е. в прошлом, и перспективно, т.е. на будущее.

114. Решение, о котором идет речь, имело ретроспективные последствия в виде объявления недействительными ab initio³ всех действий и мероприятий, предпринятых профессиональным союзом «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) в течение периода с 1991 по 1993 гг. в отношении муниципального совета г. Газиантеп с целью защиты интересов его членов, включая коллективное соглашение, являющееся предметом настоящего разбирательства. Данное последствие было обусловлено решениями Аудиторского суда, потребовавшего возмещения выгод, полученных членами профессионального союза в результате переговоров с выступающим в качестве их работодателя органом государственной власти.

115. Что касается перспективных последствий решения кассационного суда, о котором идет речь, Суд считает убедительным довод заявителей, что деятельность профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) была в значительной мере ограничена в результате нежелания руководителей местной администрации вступать с ним в переговоры. Из досье по делу можно увидеть, что, во-первых, руководителям муниципальных государственных органов власти, которые согласились предоставить выгоды гражданским служащим в соответствии с коллективными договорами, пришлось столкнуться с административными, финансовыми и судебными разбирательствами до принятия Закона № 4688 от 25 июня 2001 г., и что, во-вторых, даже после вышеупомянутого момента они были вынуждены сами компенсировать государству все дополнительные выплаты, которые были произведены в соответствующее время, и в свою очередь инициировать разбирательства против гражданских служащих, их получивших.

116. Как отмечено выше (§ 88 настоящего постановления), Палата сочла, что не только имело место неоправданное вмешательство в права заявителей, предусмотренные статьй 11, но и что в результате отказа признать правосубъектность профессионального союза заявителей государство нарушило свои позитивные обязательства по обеспечению реализации прав, закрепленных в данной статье. Как и Палата, Большая Палата считает, что настоящий случай может анализироваться либо как вмешательство в реализацию положений статьи 11, либо как нарушение государством своего позитивного обязательства по обеспечению реализации прав, закрепленных в данных положениях. В особых обстоятельствах настоящего дела Суд считает, что возможны оба подхода ввиду сочетания действия и бездействия со стороны властей, с которым ему пришлось столкнуться. Соответственно он продолжит рассмотрение исходя из того, что данное дело следует анализировать с точки зрения, предполагающей выяснение факта наличия вмешательства в права заявителей, но одновременно предусматривающей учет позитивных обязательств государства.

(d) Соответствие статье 11

(i) Законодательные предписания и преследование законной цели

117. Подобное вмешательство представляет собой нарушение статьи 11, если не «предписано законом», не преследует законную(ые) цель(и) и не является «необходимым в демократическом обществе» для достижения данных целей.

118. Суд отмечает, что являющееся предметом спора вмешательство соответствовало внутригосударственному праву в толковании объединенной коллегии по гражданским делам Кассационного суда. Кроме того, неоспоримо то, что судебное решение, о котором идет речь, имея целью предотвращение несоответствий между законодательством и практикой, было направлено на предотвращение нарушения порядка (см. Тюм Хабер Сен (Tüm Haber Sen) и Чинар (Cınar), упомянуто выше, § 33–34).

(ii)Необходимость в демократическом обществе

119. Касательно необходимости подобного вмешательства в демократическом обществе Суд повторяет, что законные ограничения могут налагаться на реализацию прав на профсоюзную деятельность членов вооруженных сил, полиции и администрации государства. Однако следует помнить, что исключения, изложенные в статье 11, должны толковаться в строгом смысле и что только убедительные и веские доводы могут обосновать ограничение свободы объединения соответствующих сторон. При определении существования в данных случаях «необходимости», а следовательно и «настоятельной социальной потребности» в значении пункта 2 статьи 11, государствам предоставляется ограниченная свобода усмотрения, что соответствует строгой практике европейского надзора, охватывающего как законы, так и решения по их применению, в том числе принимаемые независимыми судами (см., например, Сидиропулос (Sidiropoulos) и др. против Греции, 10 июля 1998 г., § 40, Отчеты 1998–IV). Суд также должен рассматривать вмешательство, являющееся предметом жалобы в свете данного дела, как единое целое, и должен определить, было ли оно «пропорциональным преследуемой законной цели» и были ли доводы, приведенные национальными органами власти для его обоснования, «релевантными и достаточными». При этом Суд должен удостовериться, что национальные органы власти применяли стандарты, соответствующие принципам, изложенным в соответствующей норме Конвенции, и что, кроме того, они основывали свои решения на приемлемых оценках релевантных фактов (см., например, Язар (Yazar) и др. против Турции, № 22723/93, 22724/93 и 22725/93, § 51, ECHR 2002–II).

120. Касательно обоснованности в данном деле непризнания профсоюзных прав заявителей «настоятельной социальной потребностью» Большая Палата подтверждает предыдущую оценку Палаты.

Ей не были представлены доказательства того, что абсолютный запрет на создание гражданскими служащими профессиональных союзов, наложенный законодательством Турции в соответствующее время, соответствовал «настоятельной социальной потребности». Самого по себе того факта, что «законодательство не предусматривает[ло] такой возможности», недостаточно для оправдания такой радикальной меры, как роспуск профессионального союза.

121. Суд далее считает, что в соответствующее время имелся ряд дополнительных доводов в поддержку идеи того, что непризнание права заявителей – муниципальных гражданских служащих – на создание профессиональных союзов не соответствовало «необходимости».

122. Во-первых, право гражданских служащих на создание профессиональных союзов и вступление в них уже было признано актами международного права, как универсальными (см. § 98–102 выше), так и региональными (см. § 103–105 выше). Дополнительно рассмотрение европейской практики показывает, что свобода объединения государственных должностных лиц была в общем смысле признана во всех государствах-членах (см. § 106 выше).

123. Во-вторых, в соответствующее время Турция уже ратифицировала (правовым актом, внесенным 12 июля 1993 г.) Конвенцию № 87 МОТ, в основном тексте которой оговаривается обеспечение права гражданских служащих на создание профессиональных союзов на международном уровне. Данный правовой акт в силу Конституции Турецкой Республики уже был непосредственно применим в рамках внутригосударственного права (см. § 34 выше).

124. Наконец, Турция последующими практическими шагами подтвердила свое желание признать право гражданских служащих на организацию, желание, выраженное в ратификации Конвенции № 87 МОТ в 1993 г., посредством внесения поправок в Конституцию в 1995 г. и практику судебных органов с начала 1990-х годов и далее. Иллюстрациями вышеупомянутой практики являются решения, принятые по настоящему делу Окружным судом и Четвертой коллегией по гражданским делам Кассационного суда. Кроме того, в 2000 г. Турция подписала два правовых акта ООН, в которых признается право, о котором идет речь (см. § 40 и 41 выше).

125. Суд заметил, что, несмотря на данную эволюцию международного права, органы государственной власти Турции не смогли обеспечить право заявителей на создание профессионального союза, главным образом, по двум причинам. Во-первых, законодательной властью Турции после ратификации в 1993 г.Конвенции № 87 МОТ не предпринимались какие бы то ни было шаги вплоть до 2001 г., когда был принят Акт о профессиональных союзах гражданских служащих (Закон № 4688), регламентирующий практическое применение данного права. Во-вторых, в течение данного переходного периода объединенная коллегия по гражданским делам Кассационного суда отказалась последовать решению, предложенному Окружным судом г. Газиантеп, который руководствовался фактами развития международного права и дал формалистическое и ограничительное толкование внутригосударственного законодательства, касающегося создания юридических лиц. Это толкование не позволило объединенной коллегии по гражданским делам оценить специфичность обстоятельств данного дела и установить, был ли достигнут справедливый баланс интересов соответственно заявителей и выступающего в качестве работодателя органа власти, каковым являлся муниципальный совет г. Газиантеп (см mutatis mutandis, Соренсен (Sorensen) и Расмуссен (Rasmussen), упомянуто выше, § 58).

126. Таким образом, Суд считает, что суммарные последствия ограничительного толкования Кассационного суда и бездействия законодательной власти в течение периода с 1993 по 2001 гг. не позволили государству выполнить свои обязательства по обеспечению реализации заявителями своих профсоюзных прав и не могут быть обоснованы как «необходимые в демократическом обществе» в значении согласно статье 11 Конвенции.

127. Соответственно, имело место нарушение статьи 11 Конвенции вследствие непризнания права заявителей как муниципальных гражданских служащих на создание профессионального союза.

C. Аннулирование коллективного соглашения между профессиональным союзом «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) и органом власти, которое применялось на протяжении двух предыдущих лет

1. Постановление Палаты

128. Палата рассмотрела данный пункт отдельно от жалобы, касавшейся отказа Кассационного суда признать право гражданских служащих на создание профессионального союза.

129. Касательно вопроса о наличии нарушения профсоюзных прав заявителей Палата сочла, что постановление Суда и не исключало возможности того, что право на заключение коллективных соглашений могло представлять собой, в особенных обстоятельствах дела, одно из главных или даже главнейшее из средств защиты членами профессионального союза своих интересов. Она отметила наличие органической связи между свободой объединения и свободой коллективных переговоров, на которую ранее ссылается Комитет независимых экспертов Социальной хартии.

130. Палата, заметив, что в данном случае профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) сумел убедить орган власти принять участие в коллективных переговорах и заключить коллективное соглашение и что данное соглашение в течение двух лет регламентировало все трудовые отношения между персоналом муниципального совета и их работодателем, счел, что данное коллективное соглашение являлось для профессионального союза важнейшим (если не единственным) средством продвижения и защиты интересов своих членов (см. § 30–40 постановления Палаты).

131. Палата также сочла, что вмешательство, о котором идет речь, было предписано законом и что предотвращение несоответствия практики и действующего внутригосударственного права может рассматриваться в качестве законной цели в значении пункта 2 статьи 11 (см. § 42 постановления Палаты). Касательно обоснования вмешательства Палата нашла, что в данной связи Государство не продемонстрировало наличия настоятельной социальной потребности. Она также нашла, что Турция не выполнила свое предусмотренное статьей 11 позитивное обязательство по оказанию профессиональному союзу заявителей содействия в защите интересов его членов.

2. Доводы сторон

132. Стороны согласились с тем, что Большая Палата должна рассмотреть жалобу об аннулировании коллективного соглашения отдельно от жалобы касательно прав заявителей на создание профессионального союза.

(a) Правительство

133. Правительство утверждает, что жалоба касательно аннулирования коллективного соглашения должна рассматриваться отдельно, поскольку, по мнению его представителей, она подняла правовые вопросы, отличные от тех, которые подняты в связи с вопросом права заявителей на создание профессионального союза.

134. По мнению правительства, нецелесообразно менять прецедентную практику, установившуюся в 1970-е годы, согласно которой право заключения коллективных соглашений не рассматривается как право, гарантированное как таковое статьей 11. Не укладываясь в рамки классических ранних дел (Национальный профсоюз бельгийской полиции против Бельгии или Шведский профсоюз машинистов против Швеции), данный прецедент был в последнее время повторно утвержден решениями о неприемлемости жалоб (см. Франческо Скеттини (Francesco Schettini) и другие против Италии (решение), № 29529/95, 9 ноября 2000 г. и UNISON против Соединенного Королевства (решение), № 53574/99, ECHR 2002–I).

135. В данной связи правительство указало на то, что профсоюзные права могут реализовываться в ряде различных форм и что государство свободно выбирать, какие из них надлежит использовать профессиональным союзам. Его представители настаивают, что суд не имеет права предписывать договаривающимся государствам использование определенной формы применительно к целям статьи 11.

136. Также они заявляют, что установление единой европейской практики применительно к праву гражданских служащих на заключение коллективных соглашений невозможно. В определенных договаривающихся государствах подобным правом пользуются только контрактные государственные работники (в противоположность профессиональным гражданским служащим), в других ограничения предусмотрены только для гражданских служащих, занимающих руководящие посты.

137. Наконец, правительство считает, что Конвенции МОТ, ратифицированные Турцией, неприменимы в контексте статьи 11 Конвенции. Его представители возразили, что Суд не должен использовать их для создания новых прав, которые могли бы быть использованы в качестве доводов в рамках Конвенции.

(b) Заявители

138. Заявители объяснили, что их основная жалоба касалась аннулирования коллективного соглашения между ними и муниципальным советом г. Газиантеп. Они заявили, что согласны с анализом вопроса Палатой, указав при этом на то, что позиция Кассационного суда абсолютно не учитывала их права в данной связи.

139. Они также выразили согласие с совпадающими мнениями трех судей Палаты, которые заявили, что в настоящее время право на коллективные переговоры должно рассматриваться в качестве одного из существенных неотъемлемых элементов права на создание профессиональных союзов в значении статьи 11 Конвенции.

3. Имело ли место вмешательство

(a) Общие принципы, касающиеся права на объединение

(i) Эволюция прецедентного права

140. Развитие воплощенной в предыдущих постановлениях точки зрения Суда касательно составных элементов права на объединения может быть обобщенно представлено следующим образом: Суд всегда считал, что статья 11 гарантирует свободу защиты профессиональных интересов членов профессионального союза путем коллективного действия союза, проведение(ю) и развитие(ю) которого договаривающиеся государства должны как позволять, так и способствовать (см. Национальный профсоюз бельгийской полиции, упомянуто выше, § 39; Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 40 и Шмидт (Schmidt) и Дальстрём (Dahlstrom) против Швеции, 6 февраля 1976 г., § 36, Серия A, № 21).

141. Касательно сущности права на объединения, гарантированного статьей 11, Суд занял следующую позицию: пункт 1 данной статьи предоставляет членам профессионального союза право быть услышанными для защиты своих прав, но оставляет за государством свободу выбора средств достижения данной цели. По мнению Суда, Конвенция требует, чтобы в рамках национального права профессиональным союзам была предоставлена возможность стремиться к защите интересов своих членов в условиях, не противоречащих статье 11 (см. Национальный профсоюз бельгийской полиции, упомянуто выше, § 39; Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 40 и Шмидт (Schmidt) и Дальстрём (Dahlstrom), упомянуто выше, § 36).

142. Касательно права заключения коллективных соглашений Суд изначально счел, что статья 11 не оговаривает какого-либо особого отношения к профессиональным союзам, например, их права на заключение коллективных соглашений (см. Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 39). Далее он заявляет, что данное право ни в коей мере не представляет собой элемент, неотъемлемо присущий праву, гарантированному Конвенцией (см. Шмидт (Schmidt) и Дальстрём (Dahlstrom), упомянуто выше, § 34).

143. Впоследствии, рассматривая дело Уилсон (Wilson), Национальный профсоюз журналистов и другие, Суд счел, что, несмотря на то что коллективные переговоры не являются необходимым условием действительной реализации свобод профессиональных союзов, они могут быть одним из способов, посредством которых профессиональным союзам может быть предоставлена возможность защищать интересы своих членов. Профессиональный союз тем или иным образом должен иметь свободу добиваться того, чтобы убедить работодателя выслушать, что он имеет сказать от лица своих членов (Уилсон (Wilson), Национальный профсоюз журналистов и другие, упомянуто выше, § 44).

144. Вышеизложенное дает основания утверждать, что эволюция прецедентного права применительно к сущности права на свободу объединения, гарантированного статьей 11, отмечена двумя руководящими принципами. Во-первых, Суд принимает во внимание совокупность мер, принятых государством, о котором идет речь, для обеспечения свободы профессиональных союзов с учетом пределов свободы усмотрения. Во-вторых, Суд не принимает ограничения, которые наносят ущерб существенным элементам свободы профессиональных союзов, без которых эта свобода лишается своей сущности. Эти два принципа не противоречат друг другу, но взаимно коррелируются. Данная корреляция предусматривает, что договаривающееся государство, о котором идет речь, в принципе свободно решать, какие меры оно желает принять для обеспечения соответствия статье 11, несет ответственность за принятие во внимание элементов, рассматриваемых в качестве существенных в прецедентах Суда.

145. Судя по прецедентам Суда как они есть, можно установить следующие существенные элементы права на объединение: право создавать профессиональные союзы и вступать в них (см. в качестве актуального источника Тюм Хабер Сен (Tüm Haber Sen) и Чинар (Cınar), упомянуто выше), запрет практики соглашений о приеме на работу только членов определенного профсоюза (см., например, Соренсен (Sørensen) и Расмуссен (Rasmussen), упомянуто выше) и право профессионального союза добиваться того, чтобы убедить работодателя выслушать, что он имеет сказать от лица своих членов (Уилсон (Wilson), Национальный профсоюз журналистов и другие, упомянуто выше, § 44).

146. Данный перечень не является конечным. Напротив, он подвержен эволюции в зависимости от особенностей развития трудовых отношений. В данной связи следует помнить, что Конвенция представляет собой живой инструмент, который должен толковаться в свете текущих условий сегодняшнего дня и с учетом развития международного права для того, чтобы отражать потребность во все более высоких стандартах в сфере защиты прав человека, делая тем самым необходимым ужесточение оценки нарушений фундаментальных ценностей демократических обществ. Другими словами, ограничения прав должны толковаться узко, таким образом, чтобы обеспечить практическую и действительную защиту прав человека (см. mutatis mutandis, Рефах Партиси (Refah Partisi)(Партия благосостояния) и другие против Турции [GC], № 41340/98, 41342/98, 41343/98 и41344/98, § 100, ECHR 2003–II и Сельмуни (Selmouni) против Франции [GC], № 25803/94, § 101, ECHR 1999–V).

(ii) Право на коллективные переговоры

147. Суд заметил, что в контексте международного права право на коллективные переговоры защищается Конвенцией № 98 МОТ о правах на организацию и ведение коллективных переговоров. Данный акт, принятый в 1949 г. и представляющий собой один из фундаментальных правовых актов, касающихся международных трудовых стандартов, был ратифицирован Турцией в 1952 г. В статье 2 заявляется, что он не касается положения «государственных служащих, участвующих в государственном администрировании». Однако Комитет экспертов МОТ толкует данное положение как исключающее из сферы действия только тех должностных лиц, деятельность которых специфична для государственного администрирования. Помимо данного исключения все остальные лица, работодателями которых являются правительство, государственные предприятия или автономные государственные учреждения, должны, согласно Конвенции, пользоваться гарантиями, предоставляемыми Конвенцией № 98, наравне с прочими работниками, а следовательно могут участвовать в коллективных переговорах по вопросам условий их труда, включая заработную плату (см. § 43 выше).

148. Суд далее отмечает, что Конвенция МОТ № 151 (принятая в 1978 г., вступившая в силу в 1981 г. и ратифицированная Турцией) о трудовых отношениях в сфере государственной службы («Конвенция № 151 МОТ о защите права на организацию и определении условий занятости на государственной службе») оставляет государству свободу выбора применительно к вопросу предоставления / непредоставления членам вооруженных сил и полиции права принимать участие в определении собственных условий труда, но оговаривает, что в остальном данное право применимо повсеместно в сфере государственной службы, если это необходимо в силу специфики условий. Кроме того, положения Конвенции № 151, содержащиеся в пункте 1 статьи 1, не могут использоваться для сокращения объема гарантий, предусмотренных Конвенцией № 98 (см. § 44 выше).

149. Касательно европейских правовых актов Суд нашел, что Европейская социальная хартия в своей статье A 6 § 2 (которую Турция не ратифицировала) предоставляет всем трудящимся и всем профессиональным союзам право на коллективные переговоры, тем самым налагая на государственные органы власти соответствующие обязательства по активному стимулированию культуры диалога и переговоров в экономике для обеспечения широты охвата коллективных соглашений. Суд, однако, замечает, что данное обязательство не обязывает органы власти заключать коллективные договоры. В соответствии со значением, вкладываемым Европейским комитетом по социальным правам (ECSR) в содержание статьи 6 § 2 Хартии, которая фактически в полной мере применима к государственным должностным лицам, государства, налагающие ограничения применительно к коллективным переговорам в государственном секторе, обязаны для обеспечения соответствия данному положению предусмотреть меры для вовлечения представителей персонала в процесс подготовки проектов применимых правовых актов, регламентирующих условия труда.

150. Согласно Хартии основных прав Европейского союза (одного из последних недавно введенных европейских правовых актов, статья  28), трудящиеся и работодатели или соответствующие организации имеют право (в соответствии с правом Сообщества и национальными законами и практиками) вести переговоры и заключать коллективные соглашения на соответствующих уровнях.

151. Касательно практики европейских государств Суд напоминает, что в подавляющем большинстве из них право государственных служащих на коллективные переговоры с органами власти признано за исключением некоторых сфер, считающихся чувствительными, и определенных категорий гражданских служащих, которые являются держателями исключительных государственных властных полномочий. В частности, право государственных служащих, работающих в местных органах власти и не имеющих государственных властных полномочий, на участие в коллективных переговорах для определения размеров своей заработной платы и условий труда признано подавляющим большинством договаривающихся государств. Существующие исключения могут быть обоснованы только особыми обстоятельствами (см. § 52 выше).

152. Также целесообразно принять во внимание развитие ситуации в Турции с момента подачи жалобы. После ратификации Конвенции № 87 о свободе объединения и защите права на организацию Турция в 1995 г. внесла поправки в статью 53 своей Конституции путем включения в нее параграфа, предусматривающего право образованных государственными служащими профессиональных союзов выступать в судебном делопроизводстве в качестве истца или ответчика и участвовать в коллективных переговорах с органами власти. Позднее Законом № 4688 от 25 июня 2001 г. были установлены условия, регламентирующие реализацию гражданскими служащими своего права на коллективные переговоры.

153. В свете данных изменений Суд считает, что его прецеденты, согласно которым право на коллективные переговоры и заключение коллективных соглашений не является неотъемлемым элементом статьи 11 (Шведский профсоюз машинистов, упомянуто выше, § 39 и Шмидт (Schmidt) и Дальстрём (Dahlstrom), упомянуто выше, § 34), необходимо пересмотреть, чтобы принять во внимание заметное развитие, достигнутое в соответствующих вопросах в рамках систем как международного, так и внутригосударственного права. В интересах правовой определенности, предсказуемости и равенства перед законом Суд без достаточной на то причины не должен отклоняться от прецедентов, установленных предыдущими делами. Но отсутствие со стороны Суда динамичного и эволютивного подхода сопряжено с риском препятствования преобразованиям или совершенствованию (см. Вильо Эскелинен (Vilho Eskelinen) и другие, упомянуто выше, § 56).

154. Итак, Суд считает, что (с учетом развития трудового права – как на международном, так и на внутригосударственном уровне – и практики договаривающихся государств в соответствующих вопросах) право на коллективные переговоры с работодателем, в принципе, стало одним из существенных элементов «права создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты [своих] интересов», изложенного в статье 11 Конвенции. Причем понимается, что государство по-прежнему свободно организовать систему для предоставления специального статуса представительным профессиональным союзам, если таковая система целесообразна. За исключением крайне специфических случаев, гражданские служащие должны пользоваться теми же правами, что и прочие трудящиеся, но без ущерба для последствий каких-либо «законных ограничений», которые могут быть наложены на «членов администрации государства» в значении пункта 2 статьи 11, к которым заявители по настоящему делу, однако, не принадлежат (см. § 108 выше).

(b) Применение вышеизложенных принципов к настоящему делу

155. В свете вышеизложенных принципов Суд считает, что профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) уже в соответствующее время пользовался правом участия в коллективных переговорах с выступающим в качестве работодателя органом власти, что является неоспоримым фактом. Данное право представляет собой один из неотъемлемых элементов права на участие в профсоюзной деятельности, гарантированного данному профессиональному союзу статьей 11 Конвенции.

156. Касательно являющихся предметом спора коллективных соглашений, заключенных после коллективных переговоров, Большая Палата, как и Палата, обращает внимание на следующие факты.

Профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) убедил работодателя, каковым является муниципальный совет г. Газиантеп, принять участие в коллективных переговорах по вопросам, которые ему представлялись важными для интересов членов, и выработать соглашение для определения взаимных обязанностей и обязательств.

Впоследствии, после завершения переговоров, было заключено коллективное соглашение между работодателем и профессиональным союзом «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen). Все права и обязательства членов последнего были оговорены и защищены данным соглашением.

Более того, коллективное соглашение было реализовано. В течение двухлетнего периода, за исключением определенных финансовых положений, оспариваемых сторонами, коллективное соглашение регламентировало все отношения между работодателем и работниками применительно к муниципальному совету г. Газиантеп.

157. Соответственно Суд замечает, что в данном случае коллективные переговоры и коллективное соглашение по результатам последних представляли для профессионального союза, о котором идет речь, существенное средство развития и защиты интересов его членов. Отсутствие законодательства, необходимого для ввода в действие положений международных трудовых конвенций, уже ратифицированных Турцией, и решение кассационного суда от 6 декабря 1995 г., принятое на основании этого отсутствия и имевшее результатам de facto аннулирование ex tunc коллективного соглашения, о котором идет речь, представляло собой вмешательство в профсоюзные свободы заявителей, защищенные статьей 11 Конвенции.

158. Касательно доводов заявителей относительно недостаточности нового законодательства в плане профсоюзных прав гражданских служащих, Суд указывает на то, что предмет настоящей жалобы не распространяется на тот факт, что новое законодательство Турции не налагает на органы власти обязательств по заключению коллективных соглашений с профессиональными союзами гражданских служащих, и тот факт, что профессиональные союзы не имеют права объявить забастовку, если коллективные переговоры окажутся безуспешными.

4. Было ли вмешательство оправданным

159. Суд считает, что вмешательство, о котором идет речь, а именно аннулирование ex tunc коллективного соглашения, которое профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) заключил по результатам коллективных переговоров с органом власти, выступавшим по отношению к заявителям в качестве работодателя, следует рассматривать в качестве нарушения статьи 11, если не будут приведены доказательства того, что оно было «предписано законом», преследовало законную(ые) цель(и) в соответствии с пунктом 2 и было «необходимо в демократическом обществе» для достижения подобных целей.

(a) Законодательные предписания

160. Правительство и заявители согласились с выводом Палаты о том, что вмешательство, о котором идет речь, было предписано законом. Применительно к целям настоящего дела Большая Палата может признать, что вмешательство было предписано законом, как толкует объединенная коллегия по гражданским делам Кассационного суда, самый высокий судебный орган, вынесший официальное решение по настоящему делу.

(b) Преследование законной цели

161. Также Суд может признать, вслед за Палатой и самими сторонами, что вмешательство, о котором идет речь, будучи направленным на устранение несоответствия между законом и практикой, преследовало законную цель: предотвращение нарушения порядка. Касательно того факта, что риск данного несоответствия был результатом того, что законодательной власти потребовалось время для учета в законодательстве международных обязательств, принятых на себя Турцией в сфере международных трудовых стандартов, Суд считает, что его оценка должна в равной степени касаться вопроса, были ли соответствующие меры необходимы в демократическом обществе.

(c) Необходимость в демократическом обществе

162. В данной связи Суд ссылается на описанные выше прецеденты, касающиеся позитивных и негативных обязательств, налагаемых на правительство статьей 11 Конвенции (см. § 119 и 110 выше).

163. Касательно применения данных принципов в настоящем деле Суд отмечает, что правительство, придерживаясь своих основных доводов о том, что заявители, будучи гражданскими служащими, не имели права на коллективные переговоры и заключение коллективных соглашений, не смогло продемонстрировать, каким образом ограничения, являющиеся предметом спора, необходимы в демократическом обществе.

164. Суд, проведя независимое рассследование, считает, что в соответствующее время из ряда факторов стало ясно, что отказ признания того факта, что заявители, будучи гражданскими служащими, пользовались правом на коллективные переговоры, а следовательно и на убеждение органа власти заключить коллективное соглашение, не соответствовал «настоятельной социальной потребности».

165. Во-первых, принципиально право гражданских служащих на ведение коллективных переговоров уже было признано актами международного права, как универсальными (см.§ 147–148 выше), так и региональными (см. § 149 и 150 выше). Более того, рассмотрение европейской практики показывает, что данное право было признано большинством государств-членов (см. § 52 и 151 выше).

166. Во-вторых, в 1952 г. Турция ратифицировала Конвенцию № 98 МОТ, которая является основным правовым актом, защищающим право трудящихся на коллективные переговоры и заключение коллективных соглашений на международном уровне (см. § 42–43 и 151 выше). Досье по делу не содержит свидетельств, которые показали бы, что профессиональный союз заявителей представлял «государственных служащих, участвующих в государственном администрировании», то есть, согласно толкованию Комитета экспертов МОТ, должностных лиц, деятельность которых специфична для государственного администрирования и к которым могут быть применены исключения, предусмотренные статьей 6 Конвенции № 98 МОТ.

167. В данных обстоятельствах Большая Палата разделяет следующие соображения Палаты.

Суд не может признать, что довода, основанного на пробеле в законодательстве, обусловленном недостаточной оперативностью действий со стороны законодательной власти, как такового было достаточно для того, чтобы аннулирование коллективного соглашения, которое применялось на протяжении предыдущих двух лет, удовлетворяло пределам ограничения свободы объединения.

168. Более того, Большая Палата замечает, что правительство не смогло привести свидетельства каких-либо специфических обстоятельств, которые обосновывали бы исключение заявителей как гражданских служащих из сферы применения являющегося неотъемлемым элементом свободы профсоюзной деятельности права на коллективные переговоры с целью заключения коллективного соглашения, о котором идет речь. Объяснение, согласно которому гражданские служащие без какого-либо различия пользуются привилегированным, в сравнении с прочими трудящимися, положением, не является достаточным в данном контексте.

169. Таким образом, Суд нашел, что являющееся предметом спора вмешательство, а именно аннулирование ex tunc коллективного соглашения, заключенного профессиональным союзом заявителей по результатам коллективных переговоров с органом власти, не было «необходимым в демократическом обществе» в значении пункта 2 статьи 11 Конвенции.

170. Таким образом, по данному пункту имело место нарушение статьи 11 Конвенции в отношении как профессионального союза заявителей, так и самих заявителей.

III. ПРЕДПОЛАГАЕМОЕ НАРУШЕНИЕ СТАТЬИ 14 КОНВЕНЦИИ

171. Заявители утверждали, что ограничения, наложенные на их свободу создавать профессиональные союзы и заключать коллективные соглашения, представляло собой дискриминационное различие применительно к целям статьи 14 Конвенции, взятой в совокупности со статьей 11.

172. Однако ввиду выявленных в ходе судебного разбирательства согласно статье 11 обстоятельств дела Суд, в отличие от Палаты, не считает необходимым рассматривать эту жалобу отдельно.

IV. ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ

173. Статья 41 Конвенции гласит:

Если Суд находит, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, и если внутреннее право соответствующей Высокой Договаривающейся Стороны допускает лишь частичное возмещение ущерба, Суд должен, если необходимо, предоставить пострадавшей стороне полное удовлетворение.

A. Ущерб

174. Выступая перед Палатой, господин Кемаль Демир (Kemal Demir) заявил, что понес денежный ущерб в размере 551 евро (EUR), каковую сумму он должен был бы получить в течение тринадцатилетнего срока, если бы коллективное соглашение не было аннулировано. Он также требует выплаты компенсации за моральный вред, понесенный им в результате разочарования от лишения средств утверждения своих интересов, в размере 14.880 евро (EUR).

175. Госпожа Видждан Байкара (Vicdan Baykara) от лица представляемого ею профессионального союза и членов последнего потребовала компенсации морального вреда в размере 148 810 евро (EUR).

176. Палата присудила выплатить сумму 20 000 евро (EUR) в порядке компенсации за моральный вред госпоже Видждан Байкара (Vicdan Baykara) как представителю профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), каковая должна быть распределена среди членов профессионального союза, и сумму 500 евро (EUR) господину Кемалю Демиру (Kemal Demir) в порядке единой компенсации за все виды причиненного ему ущерба.

177. Заявители потребовали от Большой Палаты присуждения им денежных выплат в том же самом размере.

178. Правительство оспорило их претензии. Его представители заявили об отсутствии причинной связи между денежным ущербом, на которое ссылаются оба заявителя, и соответствующим решением кассационного суда, которое касалось правосубъектности профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen). Наконец, они возразили, что госпожа Видждан Байкара (Vicdan Baykara) как Председатель профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) просто исполняла свои обязанности представителя, вследствие чего не могла получить компенсацию за моральный вред.

179. Касательно претензии, представленной господином Кемалем Демиром (Kemal Demir) в связи с причинением денежного ущерба, Суд считает, что сумма, которую заявитель вынужден был компенсировать государству в результате аннулирования соответствующего коллективного соглашения, должна быть возвращена ему. Признается, что подкрепление жалобы документальными свидетельствами является неполным. Однако вычисления, представленные заявителями в упрощенной форме, позволяют верифицировать их точность. Выполняя оценку на пропорциональной основе, Суд присудил выплатить господину Кемалю Демиру (Kemal Demir) в порядке единой компенсации за все виды причиненного ему ущерба сумму в 500 евро (EUR).

180. Касательно претензии по поводу морального вреда, предъявленной госпожой Видждан Байкара (Vicdan Baykara) от лица представляемого ею профессионального союза, Суд обращает внимание на тот факт, что согласно его соответствующим прецедентам чувство разочарования, испытываемое членами распущенного или лишенного возможностей к действию органа, может быть принято во внимание в данной связи (см. например Диджле (Dicle) от лица Демократической партии (DEP) Турции против Турции, № 25141/94, § 78, 10 декабря 2002 г и Президентская партия Мордовии против России, № 65659/01, § 37, 5 октября 2004 г.). Суд заметил, что в соответствующее время профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüum Bel Sen) был основным профессиональным союзом персонала муниципального совета. Его роспуск и аннулирование коллективного соглашения с муниципальным советом, должно быть, заставили его членов испытать глубокое чувство разочарования, поскольку они таким образом оказались лишены основного средства защиты своих профессиональных интересов.

181. Выполняя оценку на пропорциональной основе, Суд присудил выплатить профессиональному союзу «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) сумму в 20.000 евро (EUR) в качестве компенсации морального вреда. Данная сумма должна быть выплачена госпоже Видждан Байкара (Vicdan Baykara), которая несет ответственность за обеспечение доступности данной суммы для профессионального союза, который она представляет.

B. Издержки и расходы

182. Выступая перед Большой Палатой, как и ранее перед Палатой, заявители не представили каких-либо заявлений по издержкам и расходам. Суд считает, что причины для присуждения выплат по данной позиции отсутствуют.

C. Проценты за просроченный платеж

183. Суд считает целесообразным, чтобы процентная ставка за просроченный платеж должна быть равна предельной учетной ставке Европейского центрального банка + 3 %.

В СВЯЗИ С ИЗЛОЖЕННЫМ СУД ЕДИНОГЛАСНО

1. Включает в существо дела предварительные возражения Правительства и отклоняет их;

2. Постановляет, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции вследствие вмешательства в права заявителей как муниципальных гражданских служащих на создание профессионального союза;

3. Постановляет, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции вследствие аннулирования ex tunc коллективного соглашения, заключенного профессиональным союзом заявителей по результатам коллективных переговоров с выступающим в качестве работодателя органом власти;

4. Постановляет, что необходимость в отдельном рассмотрении жалоб, представленных согласно статье 14 Конвенции, отсутствует;

5. Постановляет,

(a) что выступающее в качестве ответчика государство должно в трехмесячный срок произвести выплату следующих сумм, конвертированных в турецкие лиры по курсу обмена, действующему по состоянию на момент платежа:

(i) госпоже Видждан Байкара (Vicdan Baykara) как представителю профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) – 20.000 евро (EUR) (двадцать тысяч евро) в порядке компенсации за моральный вред, каковую сумму ей надлежит распределить среди членов указанного профессионального союза;

(ii) господину Кемалю Демиру (Kemal Demir) – 500 евро (EUR) (пятьсот евро) в порядке единой компенсации за все виды причиненного ему ущерба;

(iii) любые налоги, которые могут взиматься в связи с вышеупомянутыми платежами;

(b) что после истечения вышеупомянутого трехмесячного периода и до произведения расчета на сумму долга начисляются подлежащие уплате простые проценты по ставке, равной предельной учетной ставке Европейского центрального банка + 3 %;

6. Отклоняет требование удовлетворения заявителей в остальной его части.

Выполнено на английском и французском языках и оглашено на публичном слушании во Дворце прав человека в Страсбурге 12 ноября 2008 г.

Майкл О’Бойл (Michael O'Boyle) Христос Розакис (Christos Rozakis)

Заместитель секретаря Председатель

В соответствии с частью 2 статьи 45 Конвенции и § 2 Правила 74 Регламента Суда к настоящему постановлению прилагаются следующие мнения:

(a) Отдельное мнение судьи Загребельского (Zagrebelsky);

(b) Совпадающее мнение судьи Шпильманна (Spielmann), к которому присоединились судьи Братца (Bratza), Касадеваль (Casadevall) и Виллигер (Villiger).

C.L.R.
M.O.B.

ОТДЕЛЬНОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ЗАГРЕБЕЛЬСКОГО (ZAGREBELSKY)

(Перевод)

Касательно права профессиональных союзов на коллективные переговоры я хотел бы дополнить рассуждения Суда изложением ряда моих собственных соображений по вопросу допущенного Судом отхода от прецедента.

1. 6 февраля 1976 г. по делу Шведский профсоюз машинистов против Швеции (Серия A № 20) Суд вынес следующее решение (§ 39):

Статья [11, пункт 1] не гарантирует определенного отношения к профессиональным союзам или членам таковых со стороны государства, например, предоставления права, согласно которому государству следует заключать с ними данное конкретное коллективное соглашение. Вышеозначенное право не только не упоминается в пункте 1 статьи 11, но также в его отношении нельзя утверждать, что все договаривающиеся государства внедряют его в свои национальные законы и практику или что оно необходимо для действительной реализации свободы профессиональных союзов.

Далее Суд заключил (§ 40):

Члены профессионального союза для защиты своих интересов имеют право на то, чтобы профессиональный союз был услышан. Пункт 1 статьи 11 определенно предоставляет каждому государству свободу выбора средств, подлежащих использованию для достижения данной цели. Несмотря на то что заключение коллективных соглашений является одним из таких средств, существуют также другие. Конвенция требует, чтобы в рамках национального права профессиональным союзам была предоставлена возможность стремиться к защите интересов своих членов в соответствии с условиями статьи 11 и без нарушения положений последней».

(см. также принятое в тот же день решение по делу Шмидт (Schmidt) и Дальстрём (Dahlstrom) против Швеции, § 34–35, Серия A, № 21 и Национальный профсоюз бельгийской полиции против Бельгии, 27 октября 1975 г., § 39, Серия A, № 19).

Более поздние (датируемые 1996 и 2002 гг.) ссылки на данный прецедент, не подвергаемый при этом сомнению, содержатся в решении по делу Густаффсон (Gustafsson) против Швеции (25 апреля 1996 г., § 45, Отчеты о постановлениях и решениях 1996–II) и решении по делу Уилсон (Wilson), Национальный профсоюз журналистов и другие против Соединенного Королевства от 2 июля 2002 г. (№№ 30668/96, 30671/96 и 30678/96, § 44, ECHR 2002–V).

В настоящем постановлении, напротив, Суд нашел, что «право на коллективные переговоры с работодателем, в принципе, стало одним из существенных элементов «права создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты [своих] интересов», изложенного в статье 11 Конвенции» (§ 154 постановления Суда).

2. Таким образом, Суд явно отошел от собственного прецедента, приняв во внимание «заметное развитие, достигнутое в соответствующих вопросах в рамках систем как международного, так и внутригосударственного права» (§ 153 постановления Суда). В действительности, как представляется, единственным новым и недавним фактом, который можно рассматривать в качестве свидетельства подобной эволюции на международном уровне, является провозглашение в 2000 г. Хартии основных прав Европейского союза. Эволюция законодательства в различных государствах (§ 52 и 151 постановления Суда) является более проблемным основанием оценки времени или периода, начиная с которого значительное изменение станет заметным.

У меня сложилось впечатление, что отход Суда от прецедента представляет собой скорее коррекцию его же предыдущих прецедентов, а не адаптацию прецедентов к реальным изменениям законодательства на европейском или внутригосударственном уровне (что имело место, например, в случае его решения по делу Стаффорд (Stafford) против Соединенного Королевства от 28 мая 2002 г. ([GC], № 46295/99, ECHR 2002 IV) или изменениям соответствующих социальных или культурных традиций (как, например, в случае решения по делу Кристин Гудвин (Christine Goodwin) против Соединенного Королевства от 11 июля 2002 г.([GC], № 28957/95, ECHR 2002 VI). Данное отклонение, возможно, ближе к ситуации, с которой Суд столкнулся при рассмотрении дела Пессино (Pessino) против Франции (№ 40403/02, 10 октября 2006 г.), чем к внутригосударственному прецеденту в деле S.W. против Соединенного Королевства от 22 ноября 1995 г. (Серия A, № 335 B). В любом случае, эволюция общественного мнения, которая сделала предсказуемым решение по делу S.W., принятое внутринациональными судебными органами, была уже очевидной на момент совершения нарушения, в котором обвинялся заявитель по этому делу.

3. Признавая, что «в интересах правовой определенности, предсказуемости и равенства перед законом Суд без достаточной на то причины не должен отклоняться от [своих] прецедентов» и неся ответственность за толкование Конвенции (статья 32), Суд, тем не менее, продолжил практику отклонения, считая, что «отсутствие [с его стороны] динамичного и эволютивного подхода сопряжено с риском препятствования преобразованиям или совершенствованию» (§ 153 постановления Суда).

Настоящее абсолютно согласуется с практикой Суда, который, в принципе следуя своим собственным предыдущим решениям, время от времени осторожно развивает свою систему прецедентного права путем отмены прецедентов (см. Кристин Гудвин (Christine Goodwin), упомянуто выше, § 74 и 93; Вильо Эскелинен (Vilho Eskelinen) и другие против Финляндии [GC], № 63235/00, § 56, ECHR 2007 ... и Маматкулов (Mamatkulov) и Аскаров (Askarov) против Турции [GC], № 46827/99 и 46951/99, § 109, 121 и 125, ECHR 2005 I).

4. Все судебные органы должны толковать закон для его прояснения и при наличии соответствующей потребности – для актуализации с учетом изменений в обществе, которому они служат (см. среди прочих многочисленный источников Коккинакис (Kokkinakis) против Греции, 25 мая 1993 г., § 40, Серия A, № 260 A и Кантони (Cantoni) против Франции, 15 ноября 1996 г., § 31, Отчеты 1996 V). Применительно к целям Конвенции термин «закон» распространяется как на законодательные акты, так и на толкование таковых судебными органами (Круслэн (Kruslin) против Франции, 24 апреля 1990 г., § 29, Серия A, № 176 A), так что противоречия в прецедентах влекут за собой неопределенность и недостаточность предсказуемости, которые могут стать основанием для сомнений в законности вмешательства в предусмотренное Конвенцией право (см. Дриха (Driha) против Румынии, № 29556/02, § 32, 21 февраля 2008 г. и Падурару (Păduraru) против Румынии, № 63252/00, § 98, ECHR 2005 XII). Любое судебное толкование ретроспективно по своей природе, в том смысле, что оно касается ранее имевших место ситуаций и образцов поведения.

Однако, по моему мнению, акт отклонения от прецедента поднимает проблему особого рода, поскольку в результате взаимодействия между новым толкованием и законом в том виде, в каком он воспринимался ранее, возникает новый «закон», содержание которого отличается от содержания ранее существовавшего «закона». Ретроспективность нового «закона» с учетом требований предсказуемости и правовой определенности проблематична. Я бы сравнил данную ситуацию с проблемами, возникающими вследствие ретроспективных последствий акта, толкующего ранее существовавший акт, что обосновывает определенное сопротивление со стороны Суда. Требования к качеству закона, и в особенности требования к предсказуемости его применения, влекут за собой необходимость применять к природе судебного толкования подход, схожий с тем, что используется в ситуации сменяющих друг друга законов, для которых часто предусматриваются переходные нормы.

5. Касательно прецедентов внутригосударственных судебных органов Суд уже продемонстрировал, что он осознает проблему, возникающую в случаях, когда им приняты во внимание решения, предоставляющие заявителям возможность использовать новые внутригосударственные средства правовой защиты (см. Ди Санте (Di Sante) против Италии (решение), № 56079/00, 24 июня 2004 г. и Кокьярелла (Cocchiarella) против Италии [GC], № 64886/01, § 44, ECHR 2006 ...; см. также Жюмарра (Giummarra) и другие против Франции (решение), №. 61166/00, 12 июня 2001 г.; Мифсуд (Mifsud) против Франции (решение) [GC], № 57220/00, ECHR 2002 VIII; Брока (Broca) и Тексье-Мико (Texier-Micault) против Франции, № 27928/02 и 31694/02, § 20, 21 октября 2003 г. и Паулину Томаш (Paulino Tomas) против Португалии (решение), № 58698/00, ECHR 2003 VIII) при решении подобных ситуаций, как если бы они влекли за собой создание нового закона, который должен начать действовать («вступить в силу») после определенного периода времени путем vacatio legis⁴.

Это же самое осознание отражено в ряде решений Европейского суда справедливости и некоторых национальных судов, которые, принимая принцип отмены на будущее или разбираясь с последствиями ошибки в праве, обусловленной существующим прецедентом, не применяют (ретроспективно и автоматически) новый прецедент к рассматриваемым ими делам или аналогичным ситуациям (см. Les revirements de jurisprudence – Отчет, представленный Председателю Ги Каниве (Guy Canivet) Рабочей партией под председательством Николя Молфесси (Nicolas Molfessis) – Париж, Litec, 2004). В данной связи особенно ясный и точный довод касательно статьи 6 Конвенции использован Кассационным судом Франции в пленарном решении от 21 декабря 2006 г. (Dalloz, 2007, с. 835 и далее с примечанием П. Морвана (P. Morvan), Le sacre du revirement prospectif sur l'autel de l'equitable). Мнение лорда Николлса из Биркенхеда (Nicholls of Birkenhead) в рамках решения Палаты лордов по делу National Westminster Bank plc против Spectrum Plus Limited и другие и другие от 30 июня 2005 г. ([2005] UKHL 41) также достойно внимания.

6. В рамках своего постановления по делу Маркс (Marckx) против Бельгии от 13 июня 1979 г. (§ 58, Серия A, № 31) Суд, отвечая на требование Правительства определить последствия своего решения для имевших место ранее ситуаций и принимая во внимание медленную эволюцию в направлении равенства в обращении применительно к предмету спора данного дела, освободил Правительство Бельгии от необходимости пересмотра юридических действий или ситуаций, датируемых более ранними по сравнению с моментом вынесения его решения числами.

Суд, руководствуясь заботой о правовой определенности, также продемонстрировал, что осознает потребность в том, чтобы воздержаться от постановки под сомнение ситуаций, касающихся индивидов, разбирательства по поводу раздела имущества которых уже завершились. Однако это дело было исключительным, что, возможно, может быть объяснено значительностью последствий, которые в противном случае могли нанести ущерб большому числу индивидов.

Суд, тем не менее, применил этот новый прецедент, найдя, что Бельгия нарушила Конвенцию применительно к заявителям. Аналогично, вынося решение по делу Аульми (Aoulmi) против Франции 17 января 2006 г. (№ 50278/99, ECHR 2006), Суд нашел, что имело место нарушение статьи 34 Конвенции, отклонив довод выступавшего в качестве ответчика правительства, ссылавшегося на то, что высылка заявителя произошла до принятия Судом нового прецедента, в решении по делу Маматкулов (Mamatkulov) и Аскаров (Askarov) от 4 февраля 2005 г. (упомянуто выше) об обязательности мер, указанных в Правиле 9 Регламента Суда. Таким образом, Суд счел, что договаривающиеся государства должны были выполнять свои обязательства, возникающие из статьи 34 Конвенции, по состоянию на момент высылки, о которой идет речь (см. Аульми (Aoulmi), упомянуто выше, § 111). Это вполне справедливо, но «содержание» обязательства изменилось в результате нового толкования Судом Правила 39.

7. Отходя от прецедента, Суд определенно меняет содержание Конвенции в связи с предыдущим собственным толкованием, данным в соответствии с полномочиями, предоставленными ему статьей 32 Конвенции. Если этот новый прецедент выйдет за пределы сферы действия положения Конвенции, возлагая тем самым на государства новое обязательство, ретроспективные последствия, автоматические и не зависящие от указаний Суда, будет, как мне кажется, трудно согласовать с требованиями предсказуемости и правовой определенности, являющимися важными опорными принципами системы Конвенции. Более того, применение Конвенции в толковании Суда в каждом государстве национальными судами будет весьма затруднено, если не невозможно. Поэтому я нахожу необходимым принимать положение о периоде, предшествующему отходу от прецедента.

8. В свете вышесказанного я бы предпочел, чтобы Судом было оговорено время, начиная с которого право, о котором идет речь, «становится» (§ 154 постановления Суда) одним из существенных элементов права, изложенного в статье 11. По-моему, весьма обоснованны сомнения в том, что это уже могло произойти к 1995 г., когда Кассационный суд Турции рассматривал дело на внутригосударственном уровне. Кроме того, я сожалею, что Суд вновь позволил «естественной» ретроспективности судебного толкования поставить под сомнение подход, который в период, когда имели место рассматриваемые события, (предположительно) не противоречил Конвенции.

Однако я проголосовал за то, чтобы установить факт нарушения применительно к аннулированию коллективного соглашения, о котором идет речь (§ 3 постановляющей части), поскольку я разделяю толкование статьи 11, предложенное Судом. Я должен принять во внимание практику Суда касательно ретроспективных последствий отхода от прецедента, хотя я лично полагаю, что эта практика сама должа быть предметом такого пересмотра.

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ СУДЬИ ШПИЛЬМАННА (SPIELMANN),
К КОТОРОМУ ПРИСОЕДИНИЛИСЬ СУДЬИ БРАТЦА (BRATZA),
КАСАДЕВАЛЬ (CASADEVALL) И ВИЛЛИГЕР (VILLIGER)

(Перевод)

1. Я без колебаний проголосовал за то, чтобы установить факт нарушения статьи 11 Конвенции вследствие непризнания права заявителей как муниципальных гражданских служащих на образование профессионального союза.

2. Далее я хотел бы объяснить, почему я также вместе с большинством проголосовал за то, чтобы установить факт нарушения статьи 11 Конвенции вследствие аннулирования ex tunc коллективного соглашения, заключенного между профессиональным союзом «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) по результатом коллективных переговоров с органом власти.

3. § 154 постановления Суда гласит:

Суд считает, что с учетом развития трудового права, как на международном, так и на внутригосударственном уровне, и практики договаривающихся государств в соответствующих вопросах право на коллективные переговоры с работодателем, в принципе, стало одним из существенных элементов «права создавать профессиональные союзы и вступать в них для защиты [своих] интересов», изложенного в статье 11 Конвенции, причем понимается, что государство по-прежнему свободно организовать систему для предоставления специального статуса представительным профессиональным союзам, если таковая система целесообразна. За исключением крайне специфических случаев гражданские служащие должны пользоваться теми же правами, что и прочие трудящиеся, но без ущерба для последствий каких-либо «законных ограничений», которые могут быть наложены применительно к «членам администрации государства» в значении пункта 2 статьи 11, к каковой категории заявители по настоящему делу, однако, не принадлежат.

4. Таким образом, особо подчеркивается «право на коллективные переговоры с работодателем».

5. Было бы неверным вывести отсюда, что в случае лиц, трудящихся на государственной службе, «переговоры» имеют лишь один возможный исход – «коллективное соглашение». Не следует забывать, что во многих правовых системах статутное положение гражданских служащих представляет собой объективное положение, регламентируемое законодательными и / или нормативными актами и не подлежащее умалению посредством индивидуальных соглашений. Введение неограниченного контрактного измерения посредством статьи 11 Конвенции имело бы радикальные последствия для регламентирующих гражданскую службу законов многих государств. Статус гражданских служащих основывается на унификации, организации и эффективности государственной службы.

6. Николя Вальтико (Nicolas Valticos) высказал следующие комментарии по поводу Конвенции № 151 МОТ и Рекомендации № 159 по трудовым отношениям (в сфере гражданской службы) 1978 года:

335. Сложным вопросом применительно к объему прав профессиональных союзов, в более широком плане – касательно определения условий занятости, является вопрос прав государственных служащих, поскольку они призваны служить государству и общим интересам нации, государство не является обычным работодателем; но, будучи хранителем общих интересов, оно в качестве работодателя не склонно отказываться от своих атрибутов публичной власти, по крайней мере систематически. Данная концепция отношений между государством и должностными лицами, однако, варьируется в зависимости от страны. В некоторых странах в настоящее время существует тенденция относиться к гражданским служащим и прочим государственным должностным лицам (или большей их части) как к трудящимся частного сектора, вследствие чего за ними признается право на коллективные переговоры и даже на забастовку. В других странах, однако, все еще придерживаются традиционных понятий. Другая проблема проистекает из того факта, что объем определения термина «гражданский служащий» варьируется в зависимости от страны в соответствии с границами государственного сектора и наличия или отсутствия, а также степени разграничения между гражданскими служащими как таковыми (включая разграничение между подкатегориями гражданских служащих) и работниками государственного сектора в широком смысле.

<…>

337. Данная рекомендация (№ 159), выступающая в качестве дополнения к Конвенции, <…> оставляет задачу определения различных положений (например, регламентирующих участие государственных должностных лиц и процедуры, которым необходимо следовать) для переговоров или иных методов определения условий занятости в сфере компетенции национального законодательства или иных релевантных средств.

Николя Вальтико (Nicolas Valticos), Droit international du travail, Coll. Droit du travail (под редакцией Г.Х.Камерлинка (G.H. Camerlynck). Т. 8, 2 изд. Dalloz, 1983. С. 264–266.

7. Между тем более не подлежит сомнению (как установлено постановлением), что свобода объединения существует и в сфере государственной службы. Аналогичным образом объединения профессиональных союзов стали постоянными партнерами обсуждения условий труда между работниками государства и органами государственной власти. Подобные объединения не могут игнорироваться государством, выступающим в качестве работодателя, а в более общем плане – органами государственной власти.

8. Даже несмотря на то что право на коллективные переговоры уже не может подвергаться сомнению как таковое (см. постановление Суда, § 42–44 и 49–52), всегда следует допускать возможность наличия определенных исключений или ограничений в сфере государственной службы, при условии, что роль представителей персонала при подготовке проектов решений по применимым условиям и нормативам занятости остается гарантированной. Например, как указано Судом в § 149 постановления

В соответствии со значением, вкладываемым Европейским комитетом по социальным правам (ECSR) в содержание статьи 6 § 2 Хартии, которая фактически в полной мере применима к государственным должностным лицам, государства, налагающие ограничения применительно к коллективным переговорам в государственном секторе, обязаны для обеспечения соответствия данному положению предусмотреть меры для вовлечения представителей персонала в процесс подготовки проектов применимых нормативных актов, регулирующих условия труда».

Аналогичным образом в статье 7 Конвенции № 151 МОТ, цитируемой в § 44 постановления Суда, содержится следующее положение:

По мере необходимости и с учетом специфики условий конкретной страны принимаются меры в целях поощрения и стимулирования полноценного развития и использования механизмов для ведения переговоров по условиям занятости между соответствующими органами государственной власти и организациями государственных работников или иных методов, позволяющих представителям государственных работников участвовать в решении вышеупомянутых вопросов.

Таким образом, данное положение разрешает определенную гибкость в выборе процедур для определения условий занятости с участием гражданских служащих (см. также: Llobera J. La fonction publique et la liberte syndicale dans les normes internationales du travail // Revue trimestrielle des droits de l'homme. 1992. P. 336, в данном случае гибкость даже не влечет за собой использование коллективных переговоров).

9. Одним словом, основным вопросом является выяснение значения, вкладываемого в понятие «коллективные переговоры». Разрешение государственным должностным лицам принимать меры для того, чтобы их голос был услышан, определенно предусматривает, что они имеют право участвовать в социальном диалоге со своим работодателем, но не обязательно право на заключение коллективных соглашений и что государство не имеет соответствующих обязательств по обеспечению возможности существования подобных соглашений. Таким образом, государства должны иметь право на сохранение за собой определенной свободы выбора в соответствующих вопросах.

10. В настоящем деле, однако, являющееся предметом спора право на коллективные переговоры было полностью лишено смысла в результате препятствий, чинимых на пути социального диалога. Аннулирование ex tunc⁵ коллективного соглашения, заключенного по результатам коллективных переговоров с органом власти, соответственно повлекло за собой нарушение статьи 11 Конвенции.