СОВЕТ ЕВРОПЫ

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ВТОРАЯ СЕКЦИЯ

ДЕЛО ДЕМИР И БАЙКАРА против ТУРЦИИ

(жалоба № 34503/97)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

СТРАСБУРГ

21 ноября 2006 года

ДЕЛО БЫЛО ПЕРЕДАНО В БОЛЬШУЮ ПАЛАТУ

Это постановление может быть предметом редакционных изменений.

В деле Демир и Байкара против Турции

Европейский суд по правам человека (вторая секция), заседавший Палатой в составе:

г-на Ж.-П. Коста (Mr J.-P. Costa), Президента,
г-на И. Кабрал Баретто (Mr I. Cabral Barreto),
г-на Р. Тюрмен (Mr R. Türmen),
г-на М. Угрекхелидзе (Mr M. Ugrekhelidze),
г-жи А. Муларони (Mrs A. Mularoni),
г-жи Е. Фура-Сандстрём (Mrs E. Fura-Sandström),
г-на Д. Поповича (Mr D. Popović), судей,
и г-жи С. Долль (Mrs S. Dollé), секретаря Секции,

после обсуждения в совещательной палате 24 октября 2006 г.

выносит нижеследующее постановление, принятое в тот же день:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой (№ 34503/97) против Турецкой Республики, поданной 8 октября 1996 г. в Европейскую комиссию по правам человека (в дальнейшем – «Комиссия») в соответствии со статьей, ранее имевшей номер 25, Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в дальнейшем – «Конвенция») двумя гражданами Турции, господином Кемалем Демиром (Kemal Demir) и госпожой Видждан Байкара (Vicdan Baykara) (в дальнейшем – «заявители»), причем последняя действовала в качестве председателя профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen).

2. Заявители представлены господином Айханом Кизилёзом (Mr Ayhan Kızılöz) – адвокатом, практикующим в г. Стамбул. Турецкое правительство («правительство») представлено своим агентом.

3. Заявители ссылались на то, что национальные судебные органы не признали их права на создание профсоюзов и на заключение коллективных договоров в нарушение статьи 11 Конвенции, взятой совместно со статьей 14 Конвенции.

4. Жалоба была передана в Суд 1 ноября 1998 г., дату вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции (§ 2 статьи 5 Протокола № 11).

5. Жалоба была направлена на рассмотрение во Вторую Секцию Суда (§ 1 правила 52 Правил Суда). В рамках этой Секции в соответствии с § 1 правила 26 Правил Суда был сформирован состав Палаты, который будет рассматривать дело (§ 1 статьи 27 Конвенции).

6. Решением от 23 сентября 2004 г. палата признала жалобу частично приемлемой.

7. Заявители и Правительство направили свои дополнительные замечания в письменном виде (§ 1 правила 59 Правил Суда).

8. 1 ноября 2004 г. Суд изменил состав своих секций (§ 1 правила 25 Правил Суда). Настоящая жалоба была направлена на рассмотрение вновь образованной Второй Секции (§ 1 правила 52 Правил Суда).

ФАКТЫ

9. Заявители – Кемаль Демир (1951 года рождения) и Видждан Байкара (1958 года рождения) – проживают в г. Газиантеп и г. Стамбул соответственно. Первый заявитель был членом профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen), а вторая – его председателем.

I. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА

10. Профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) был основан в 1990 г. гражданскими служащими из различных муниципалитетов в соответствии с Законом № 657 «О государственных служащих». Согласно статье 2 Устава профсоюза целью союза является содействие демократическому профсоюзному движению, а значит – оказание членам содействия в плане реализации их устремлений и прав. Его головная контора располагается в Стамбуле.

11. 27 февраля 1993 г. профессиональный союз «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) заключил коллективное соглашение с муниципальным советом г. Газиантеп на двухлетний срок начиная с 1 января 1993 г. Соглашение регламентировало все аспекты условий труда работников муниципального совета г. Газиантеп, включая должностные оклады, пособия и услуги социального обеспечения.

12. Поскольку муниципальный совет г. Газиантеп не выполнил ряд своих предусмотренных соглашением обязательств, включая финансовые, второй заявитель, будучи председателем профессионального союза, 18 июня 1993 г. подала гражданский иск против него в Окружной суд г. Газиантеп (в дальнейшем – «Окружной суд»).

13. 22 июня 1994 г. Окружной суд вынес по иску решение в пользу профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen). Муниципальный совет г. Газиантеп направил апелляцию по вопросам права.

14. Решением от 13 декабря 1994 г. Кассационный суд признал недействительным решение суда первой инстанции. Он определил, что, несмотря на отсутствие законных препятствий к образованию профессионального союза гражданскими служащими, такие союзы, согласно действующему законодательству, не имели полномочий для заключения коллективных соглашений.

15. Решением от 28 марта 1995 г. Окружной суд подтвердил свое первоначальное решение на том основании, что, несмотря на отсутствие законоположений, прямо признающих право профессиональных союзов, образованных гражданскими служащими, на заключение коллективных соглашений, соответствующий пробел должен быть заполнен за счет ссылок на международные договоры, в частности соответствующую конвенцию Международной организации труда, которая уже была ратифицирована Турцией.

16. Решением от 6 декабря 1995 г. Кассационный суд отменил решение суда нижестоящей инстанции. Он постановил, что в момент создания профсоюза действующее законодательство не позволяло гражданским служащим создавать профсоюзы. Профсоюз Тюм Бел Сен (Tüm Bel Sen) не мог ссылаться на международные трудовые конвенции, которые касались этих вопросов, так как последние еще не были инкорпорированы во внутреннее право и законодатель не принял законодательство, необходимое для их применения. Кассационный суд заключил, что профсоюз не приобрел правосубъектности, не был он правомочен и заключать коллективный договор.

17. Заявление представителей профессионального союза с требованием исправления данного решения было отклонено Кассационным судом 10 апреля 1996 г.

18. По результатам аудиторской проверки бухгалтерской отчетности муниципального совета г. Газиантеп, проведенной Аудиторским судом, членов профессионального союза «Тюм Бел Сен» (Tüm Bel Sen) обязали возместить дополнительный доход, полученный ими на основании объявленного недействительным коллективного соглашения.

II. ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО, ОТНОСЯЩЕЕСЯ К ДЕЛУ

19. Конституция Республики Турция

Статья 51
(в соответствующее время)

Квалифицированные рабочие и работодатели имеют право без предварительного разрешения образовывать профессиональные союзы и федерации союзов в целях защиты и развития своих экономических и социальных прав и интересов в контексте трудовых отношений.

Для образования профессионального союза или федерации союзов достаточно представить предписанную законом информацию и документацию в законодательно назначенные компетентные органы. Если компетентный орган находит, что эта информация и документация не соответствует закону, то он должен обратиться в соответствующий суд с требованием о приостановлении деятельности или запрещении профессионального союза или федерации союзов.

Каждый имеет право свободно вступать в профессиональный союз или выходить из него.

Никто не должен быть принужден к вступлению в профессиональный союз, сохранению статуса его члена или выходу из него.

Работники и работодатели не могут одновременно быть членами более чем одного профессионального союза или объединения.

Возможность занятия определенного рабочего места не должна зависеть от факта членства или отсутствия членства в профессиональном союзе.

Условием занятия руководящего поста в профессиональном союзе или федерации профессиональных союзов является стаж фактической работы в качестве квалифицированного рабочего не менее десяти лет.

Учреждение, администрирование и функционирование профессиональных союзов и федераций профессиональных союзов не должны противоречить устоям Республики и демократическим принципам, определенным Конституцией.

Статья 51
(с изменениями, внесенным законом № 4709 от 3 октября 2001 г.)

Работники и работодатели имеют право без предварительного разрешения образовывать профессиональные союзы и федерации союзов в целях защиты и развития экономических и социальных прав и интересов своих членов в контексте трудовых отношений и свободно вступать в подобные организации и выходить из них. Никто не может быть принужден к вступлению в профессиональный союз или выходу из него.

Осуществление прав на образование профессиональных союзов не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предписаны законом и необходимы в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Формальности, условия и процедуры, применимые к праву на образование профессиональных союзов, должны предписываться законом.

Членство в более чем одном профессиональном союзе в рамках одного сектора деятельности запрещено.

Объем прав в данной сфере, предоставляемых государственным должностным лицам, не имеющим статуса работников, и применимые к ним исключения и ограничения должны законодательно предписываться способом, соответствующим природе оказываемых ими услуг.

Учреждение, администрирование и функционирование профессиональных союзов и федераций союзов не должны противоречить фундаментальным характеристикам Республики и демократическим принципам.

Статья 53
(в соответствующее время)

Квалифицированные рабочие и работодатели имеют право заключать коллективные соглашения для регулирования их экономического и социального положения и условий труда.

Заключение коллективных соглашений осуществляется в законодательно установленном порядке.

Заключение или ходатайство о заключении более чем одного коллективного соглашения применительно к одному месту работы одновременно запрещено.

Статья 53
(с изменениями, внесенными законом № 4121 от 23 июля 1995 г.)

Работники и работодатели в рамках своих двусторонних отношений имеют право заключать коллективные соглашения для регулирования их экономического и социального положения и условий труда.

Заключение коллективных соглашений осуществляется в законодательно установленном порядке.

Профессиональные союзы и федерации союзов, которые имеют право образовывать государственные должностные лица, указанные в первом параграфе статьи 128, на которые не распространяется действие положений первого и второго параграфов настоящей статьи, а также статьи 54, имеют право участвовать в судебном делопроизводстве в качестве истца или ответчика и вести коллективные переговоры с государственным административным органом в соответствии со своими целями и от лица своих членов. Если соглашение достигается в результате коллективных переговоров, то текст соглашения должен быть подписан сторонами. Данный текст должен быть представлен Совету министров для принятия правовых или административных мер для его реализации. Если путем коллективных переговоров соглашение не может быть достигнуто, составляется протокол с указанием согласованных и несогласованных пунктов, который должен быть подписан соответствующими сторонами и представлен на рассмотрение Совета министров. Порядок реализации положений настоящего параграфа должен быть установлен законодательно.

Заключение или ходатайство о заключении более чем одного коллективного соглашения применительно к одному месту работы одновременно запрещено.

Статья 128

Существенные и постоянные обязанности, обусловленные общественными услугами, которые государство, государственные экономические предприятия и другие публично-правовые образования должны оказывать в соответствии с общими принципами государственного администрирования, должны выполняться гражданскими служащими и прочими государственными должностными лицами.

Требования к квалификации, порядок назначения, обязанности и полномочия, права и ответственности, оклады и пособия гражданских служащих и прочих государственных должностных лиц, а также иные вопросы, связанные с их статусом, регулируются законом.

Порядок и условия, регламентирующие подготовку старших гражданских служащих, регулируются законом в специальном порядке.

В. Закон «О государственных служащих» № 657

20. Статья 22 Закона № 657 от 14 июля 1965 г. предусматривала, что гражданские служащие имели право создавать профсоюзы и профессиональные организации и вступать в них в соответствии с условиями, установленными специальным законодательством. Второй параграф указанной статьи предусматривает, что указанные профессиональные организации имеют право защищать интересы своих членов перед компетентными органами. Эта статья была отменена статьей 5 Законодательного декрета № 2 от 23 декабря 1972 г. На основании статьи 1 Закона № 4275 от 12 июня 1997 г. она снова введена в действие. В настоящее время она гласит:

Гражданские служащие имеют право создавать профсоюзы и федерации профсоюзов и вступать в них.

С. Конвенция № 87 Международной организации труда (МОТ)

21. Статья 2 Конвенции № 87 о свободе объединений и защите права на организацию 1948 года гласит следующее:

Трудящиеся и предприниматели без какого бы то ни было различия имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних.

D. Конвенция МОТ № 98.

22. Относящиеся к делу статьи Конвенции № 98 о применении принципов права на организацию и ведение коллективных переговоров 1949 года гласят:

Статья 4

Там, где это необходимо, принимаются меры, соответствующие условиям страны, в целях поощрения и способствования полному развитию и использованию процедуры ведения переговоров на добровольной основе между предпринимателями или организациями предпринимателей, с одной стороны, и организациями трудящихся, с другой стороны, с целью регулирования условий труда путем заключения коллективных договоров.

Статья 5

1. Законодательством страны определяется, в какой мере гарантии, предусмотренные настоящей Конвенцией, будут применяться к вооруженным силам и полиции.

2. В соответствии с принципами, изложенными в пункте 8 статьи 19 Устава Международной организации труда, ратификация настоящей Конвенции любым членом организации не рассматривается как затрагивающая существенные законы, судебные решения, обычаи или соглашения, которые предоставляют личному составу вооруженных сил и полиции любые права, предусмотренные настоящей Конвенцией.

Статья 6

Действие настоящей Конвенции не распространяется на государственных служащих, и она никоим образом не будет истолковываться как наносящая ущерб их правам или положению.

Е. Европейская социальная хартия (пересмотренная)

23. Соответствующие положения Европейской социальной хартии (пересмотренной) предусматривают следующее:

Статья 5 – Право на организацию

С целью обеспечения или поощрения свободы работников и предпринимателей в создании местных, национальных или международных организаций для защиты своих экономических и социальных интересов и свободы вступления в эти организации договаривающиеся стороны обязуются следить за тем, чтобы национальные законы и применение последних не имели негативных последствий для этой свободы. Степень применения гарантий, предусмотренных настоящей статьей, к полиции определяется национальными законодательными или нормативными актами. Принцип, регламентирующий применимость данных гарантий в отношении военнослужащих и степень их применимости к лицам данной категории равно определяются национальными законодательными или нормативными актами.

Статья 6 – Право на коллективные переговоры

Для обеспечения действительной реализации права на коллективные переговоры стороны обязуются:

1. содействовать проведению совместных консультаций между работниками и работодателями;

2. содействовать (если это необходимо и целесообразно) созданию механизмов для добровольных переговоров между работодателями или организациями работодателей и трудящимися или организациями трудящихся с целью регулирования условий занятости посредством коллективных соглашений;

3. содействовать созданию и использованию надлежащего механизма примирения и добровольного арбитража для урегулирования трудовых споров;

и признают:

4. право трудящихся и работодателей на коллективные действия в случае конфликтов интересов, включая право на забастовку, при условии соблюдения обязательств, которые могут возникнуть из заключенных ранее коллективных соглашений.

ПРАВО

I. О ПРЕДПОЛАГАЕМОМ НАРУШЕНИИ СТАТЬИ 11 КОНВЕНЦИИ

24. Заявители жаловались на основании статьи 11 Конвенции, взятой совместно со статьей 14 Конвенции, на то, что национальные судебные органы не признали их право создавать профсоюзы и право на заключение коллективных соглашений.

Статья 11 гласит:

1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право образовывать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предписаны законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав членами вооруженных сил, полиции или администрации государства.

Статья 14 предусматривает следующее:

Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

A. Аргументы сторон

25. Заявители обращают внимание на то, что члены Тюм Бель Сен были вынуждены возместить дополнительный доход, полученный ими на основании объявленного недействительным решениями судов коллективного соглашения, заключенного их профсоюзом и муниципалитетом г. Газиантеп. Кроме этого, они утверждают, что даже после изменений, внесенных в законодательство, гражданские служащие могут создавать профсоюзы, но не имеют права заключать коллективные договоры, в отличие от квалифицированных рабочих, которые обладают правом вести коллективные переговоры и правом на забастовку. Они могли вести под строгим контролем со стороны различных государственных органов коллективные консультации. Однако такие консультации не могут быть приравнены к коллективным переговорам, потому как они проводились на национальном уровне для всех гражданских служащих одного сектора и окончательное решение принималось Советом министров.

26. Правительство обращает внимание на то что, в результате изменений от 12 июня 1997 г. (статья 22 Закона № 657 «О государственных служащих») гражданские служащие теперь имеют право создавать профсоюзы и вступать в них. Тем не менее на момент развития событий право гражданских служащих создавать профсоюзы не было прямо гарантировано и имевшие место ограничения следует оценивать как предусмотренные законом.

27. Что касается права заключать коллективные договоры, правительство высказывает мнение, что статья 11 Конвенции не гарантирует такого права. В подтверждение своей аргументации оно ссылается на постановления Шведский профсоюз машинистов против Швеции (Swedish Engine Drivers' Union) (постановление от 6 февраля 1976 г., серия A, № 20) и Национальный профсоюз бельгийской полиции против Бельгии (National Union of Belgian Police) (постановление от 27 октября 1975 г., серия A, № 19).

B. Оценка Суда

1. Право государственных служащих муниципалитета осуществлять профсоюзную деятельность.

28. Суд ранее уже имел возможность отметить недоказанность соответствия «насущной социальной потребности» абсолютного запрета на создание профсоюзов гражданскими служащими и лицами, работающими по договорам в государственных учреждениях, который был предусмотрен действовавшим на момент событий турецким правом. Тот факт, что «законодательство не предусматривало такой возможности», не может быть достаточным для оправдания такой радикальной меры, как роспуск профсоюза (Тюм Хабер Сен и Чинар против Турции (Tüm Haber Sen and Çınar), № 28602/95, § 36–39, ECHR 2006 ...). Аналогичный вывод может быть сделан и в настоящем деле.

29. Вследствие этого и при отсутствии конкретных доказательств, подтверждающих, что деятельность профсоюза Тюм Бель Сен представляла собой угрозу для общества или государства, Суд полагает, что отказом в признании правосубъектности профсоюза заявителей государство-ответчик нарушило на момент событий свое обязательство обеспечить возможность реализации прав, гарантированных статьей 11 Конвенции.

2. Аннулирование коллективного договора, заключенного и применяемого в течение двух лет между профсоюзом-заявителем и администрацией

a. О наличии вмешательства

30. Согласно установившейся судебной практике статья 11 Конвенции гарантирует свободу защищать профессиональные интересы членов профсоюза через действия профсоюза, возможность осуществления и развития которых договаривающиеся стороны должны как разрешать, так и делать возможным (см. National Union of Belgian Police v. Belgium, цитированное выше, § 39, Swedish Engine Drivers' Union v. Sweden, цитированное выше, § 40, и Schmidt and Dahlström v. Sweden, постановление от 6 февраля 1976 г., Серия A, № 21, § 36).

31. Пункт 1 статьи 11 гарантирует членам профсоюза в целях защиты их интересов право профсоюза быть услышанным, но оставляет каждому государству свободный выбор средств, употребляемых для этой цели. Конвенция требует, чтобы профсоюзы в соответствии с национальным правом были способны, в условиях, не противоречащих статье 11, бороться за защиту интересов своих членов (National Union of Belgian Police v. Belgium, цитированное выше, § 39, Swedish Engine Drivers' Union v. Sweden, цитированное выше, § 40, и Schmidt and Dahlström v. Sweden, цитированное выше, § 36).

32. Не нужно упускать того, что, хотя основная цель статьи 11 –защита индивида от произвольных вмешательств органов государственной власти в реализацию гарантированных ею прав, в дополнение могут быть позитивные обязательства по обеспечению действительной реализации этих прав. Ответственность договаривающегося государства будет иметь место, если обстоятельства жалобы наступили в результате неспособности с его стороны обеспечить заявителям в соответствии с национальным правом реализацию прав, установленных статьей 11 Конвенции (см. Wilson, National Union of Journalists and Others v. the United Kingdom, № 30668/96, 30671/96 и 30678/96, § 41, ECHR 2002 V и Gustafsson v. Sweden, постановление от 25 апреля 1996 г., Сборник решений и постановлений 1996–II, с. 652–653, § 45).

33. Суд первоначально считал, что статья 11 не гарантировала особого подхода к профсоюзам и, в частности, не предоставляла им права заключать коллективные договоры (см. Swedish Engine Drivers' Union v. Sweden, цитированное выше, § 39). Более того, это право никоим образом не составляло неотъемлемой части права, гарантируемого Конвенцией (см. Schmidt and Dahlström v. Sweden, цитированное выше, § 34).

34. Позднее Суд счел в деле Wilson, National Union of Journalists and Others (цитированное выше, § 44), что, хотя коллективные переговоры не являются обязательными для эффективного пользования свободой профсоюза, они могут быть одним из средств, которые профсоюзы используют для защиты интересов своих членов. Профсоюз должен иметь свободу тем или иным образом стараться убедить работодателя выслушать то, что он хочет сказать от имени своих членов.

35. Суд отмечает, что его судебная практика не исключает возможности того, что право заключать коллективный договор может – при особых обстоятельствах какого-либо дела – составлять одно из основных средств или же самое главное средство защиты своих интересов для членов профсоюза. В связи с этим Суд отмечает, что органическая связь между профсоюзной свободой и свободой заключения коллективных переговоров была констатирована Комитетом независимых экспертов социальной Хартии. По его мнению, в случае несоблюдения в полной мере договаривающимся государством права на объединение работников в соответствии со статьей 5 социальной Хартии оно не может также соблюсти право на коллективные переговоры, гарантированное статьей 6 той же Хартии (Заключения XIV–1, с. 419 [Ирландия], там же, с. 179 [Дания] и с. 530 [Мальта]; Турция еще не выразила согласие применять статьи 5 и 6 социальной Хартии).

36. В свете вышеуказанных принципов Суд считает, что в данном деле ряд аргументов в период, когда имели место события настоящего дела, приводились в пользу толкования, согласно которому сохранение в силе спорного коллективного соглашения составляло неотъемлемый элемент свободы объединения заявителей.

37. Прежде всего профсоюз Тюм Бель Сен убедил работодателя, муниципалитет Газиантепа, начать коллективные переговоры по вопросам, которые он считал важными для интересов своих членов, и достичь соглашения в целях определения их обязательств и взаимных обязанностей.

38. Затем в результате этих переговоров был заключен коллективный договор между работодателем и профсоюзом Тюм Бель Сен. Все права и обязанности членов последнего были предусмотрены и защищены в рамках этого соглашения.

39. Кроме того, коллективный договор исполнялся. В течение двух лет, за исключением некоторых финансовых положений, составивших предмет споров между сторонами, коллективный договор регулировал все трудовые отношения в муниципальном совете Газиантепа.

40. Вследствие этого Суд не может не заметить, что коллективный договор, заключенный ранее заявителями с их работодателем, в настоящем деле являлся для профсоюза Тюм Бель Сен основным, если не единственным, средством осуществления и защиты интересов своих членов. Отсюда следует, что аннулирование коллективного договора, заключенного два года назад между администрацией и профсоюзом-заявителем, который применялся в течение этого времени, составило вмешательство в свободу объединения заявителей в смысле статьи 11 Конвенции.

б. Было ли вмешательство обоснованным

41. Подобное вмешательство нарушает статью 11, если только оно не было «предусмотрено законом», не преследовало одну или несколько правомерных целей и не было «необходимым в демократическом обществе» для их достижения.

42. Суд отмечает, что спорное вмешательство соответствовало национальному закону в том виде, как он был истолкован объединенными коллегиями по гражданским делам Кассационного суда. Суд может также принять, что оспариваемая мера, в той мере, в какой она имела целью предотвратить несогласованность между законом и практикой, преследовала правомерную цель, а именно предотвращение беспорядков.

43. Что касается необходимости такого вмешательства в демократическом обществе, Суд напоминает, что только убедительные и действенные доводы могут оправдать ограничения свободы объединения.

44. Суд подчеркивает, что в соответствующее время заявители действовали добросовестно, выбрав в качестве коллективного действия в целях защиты своих интересов согласно статье 11 путь заключения коллективного договора, так как Турция уже ратифицировала Конвенцию Международной организации труда № 98, которая гарантирует всем работникам право вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры. Статья 6 Конвенции № 98 допускает исключения только для «гражданских служащих», то есть, согласно толкованию Комитетом экспертов МОТ, для служащих, составляющих основу администрации¹.

45. В действительности Правительство не доказало (и не ссылалось на это), что работники муниципального совета Газиантепа, члены профсоюза Тюм Бель Сен, подпадали в категорию, исключающую их из сферы действия коллективного договора. Кассационный суд Турции счел, что он не мог применить эти положения к настоящему делу на основании того, что турецкий законодатель в соответствующее время еще не принял мер по имплементации Конвенции № 98. Суд не может согласиться с тем, что довод, основанный на пробеле в законе, образовавшийся из-за запоздания законодателя, может быть сам по себе достаточен для аннулирования коллективного договора, действительного в течение двух лет, и что он удовлетворяет условиям, при которых свобода объединения может быть ограничена.

46. Суд считает, что вследствие решения Кассационного суда, признавшего ретроспективно недействительным коллективный договор, заключенный ранее и исполняемый почти три года, государство-ответчик действовало несправедливо в нарушение своего обязательства обеспечить реализацию прав, гарантированных статьей 11 Конвенции. Это нарушение составляет нарушение статьи 11 как в отношении профсоюза Тюм Бель Сен, так и в отношении индивидуальных заявителей.

II. О ПРЕДПОЛАГАЕМОМ НАРУШЕНИИ СТАТЬИ 14 КОНВЕНЦИИ

47. Заявители утверждают, что ограничения их свободы создавать профсоюзы и заключать коллективные договоры составляют дискриминационное различие согласно статье 14, взятой совместно со статьей 11 Конвенции.

48. Однако, принимая во внимание выводы Суда в отношении статьи 11, Суд не считает необходимым рассматривать эту жалобу отдельно.

III. О ПРИМЕНЕНИИ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ

49. Статья 41 Конвенции предусматривает:

Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой договаривающейся стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд в случае необходимости присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне.

A. Ущерб

50. Заявитель, Кемаль Демир, утверждает, что претерпел материальный ущерб на сумму 551 евро в связи с тем, что был лишен на протяжении тринадцати лет доплаты к зарплате вследствие аннулирования коллективного договора. В отношении морального вреда, причиненного чувством разочарования из-за лишения средств защиты своих прав, он просит 14 880 евро.

Второй заявитель, Видждан Байкара, требует от имени профсоюза, который она представляет, и его членов компенсацию морального вреда в сумме 148 810 евро. Эта компенсация включает в себя также убытки профсоюза, которые он должен быть претерпеть, так как не мог больше получать более высокие членские взносы по причине ограничения его способности к действиям.

51. Правительство протестует против этих требований и считает, что они имеют целью безосновательное обогащение.

52. По требованию заявителя Кемаля Демира о материальном ущербе Суд отмечает, что не было представлено письменных доказательств в поддержку этого требования. Тем не менее он полагает, что та сумма, которую истец должен был возместить государству вследствие аннулирования соответствующего коллективного договора, должна быть ему возвращена. Действуя на основе принципов справедливости, Суд присуждает заявителю Кемалю Демиру 500 евро по всем видам ущерба совместно.

53. По требованию о моральном ущербе, представленном заявителем Видждан Байкара от имени профсоюза, Суд отмечает, что в соответствующее время профсоюз Тюм Бель Сен был главным профсоюзом работников муниципального совета города Газиантепа. Его роспуск, так же как и аннулирование коллективного договора, который он заключил с работодателем, должны были вызвать чувство глубокого разочарования у его членов, потому что они были таким образом лишены единственного или, по меньшей мере, главного средства защиты своих интересов.

Действуя на основе принципов справедливости, Суд устанавливает сумму 20 000 евро в качестве возмещения морального ущерба членам профсоюза Тюм Бель Сен. Эта сумма будет выплачена заявителю Видждан Байкара, которая представляет профсоюз и которая будет обязана передать ее в распоряжение его членов.

Б. Издержки

54. Заявители не представили никаких прошений по этому пункту. Суд считает, что причин предоставлять по нему какие-либо суммы не имеется.

В. Проценты на просроченную сумму

55. Суд считает уместным, что процент за просрочку должен быть основан на минимальной ссудной ставке Европейского центрального банка с увеличением на три процентных пункта.

НА ЭТИХ ОСНОВАНИЯХ СУД ЕДИНОГЛАСНО

1. Постановляет, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции по причине того, что национальные судебные инстанции отказались признать правосубъектность профсоюза заявителей и признали недействительным коллективный договор, заключенный профсоюзом со своим работодателем.

2. Постановляет, что нет необходимости отдельно рассматривать жалобы, основанные на статьи 14 Конвенции.

3. Постановляет:

a) что государство-ответчик должно выплатить в течение трех месяцев с даты, когда настоящее постановление станет окончательным в соответствии § 2 статьи 44 Конвенции, следующие суммы, конвертированные в новые турецкие лиры по курсу, действительному на дату платежа:

i. Госпоже Видждан Байкара, представляющей профсоюз, 20 000 евро (двадцать тысяч евро) за моральный вред, которые должны быть перераспределены ею среди членов профсоюза Тюм Бель Сен;

ii. 500 евро (пятьсот евро) господину Кемалю Демиру по всем видам ущерба совместно;

iii. любые суммы, которые могут быть потребованы в качестве налога на вышеуказанные суммы;

б) начиная со дня окончания указанного срока до осуществления платежа эти суммы будут увеличиваться за счет простых процентов в размере, равном минимальной ссудной ставке Европейского центрального банка, действующей в период просрочки, увеличенной на три процентных пункта.

4. Отклоняет остальные требования о справедливом удовлетворении.

Совершено на французском языке, оглашено письменно 21 ноября 2006 г. на основании § 2 и 3 правила 77 Правил Суда.

С. Долль Ж.-П. Коста
Секретарь суда Президент

К настоящему постановлению прилагается, согласно § 2 статьи 45 Конвенции и § 2 правила 74 Правил Суда, совпадающее мнение господина Тюрмена (Mr Türmen), госпожи Фюра-Сандстрём (Mrs Fura-Sandström) и господина Попович (Mr Popović).

Ж.-П.К.
С.Д.

СОВПАДАЮЩЕЕ МНЕНИЕ г-на ТЮРМЕНА,
г-жи ФУРА-САНДСТРЁМ и г-на ПОПОВИЧА, СУДЕЙ

(Перевод)

Мы голосовали совместно с большинством за признание нарушения статьи 11.

В целом мы поддерживаем мотивировку, представленную в постановлении, но мы бы предпочли более широкий подход к вопросам о праве гражданских служащих создавать профсоюзы и вступать в профсоюзы в силу статьи 11, а также права на коллективные переговоры.

Это дело затрагивает два самостоятельных принципиальных вопроса. Первый заключается в том, включает ли право по созданию профсоюза и вступлению в профсоюз по статье 11 также и обязательство вести переговоры в целях возможного заключения соглашения. Второй вопрос заключается в том, пользуются ли гражданские служащие правами по статье 11 в той же степени, что и другие работники, включая право на коллективные переговоры.

1. Право на коллективные переговоры предполагает обязательство вести переговоры в целях возможного заключения соглашения. Однако нет никакого обязательства завершения переговоров подписанием соглашения: переговоры могут потерпеть неудачу, и за ними могут последовать забастовка или другие коллективные действия.

Конвенции МОТ № 87, 98 и 154 о свободе объединения и свободе коллективных переговоров предусматривают, что должно быть содействие урегулированию условий труда со стороны свободных профсоюзов и свободных работодателей в рамках свободных переговоров. Названные конвенции обязывают государство не вмешиваться в этот процесс.

Статья 6 Европейской социальной хартии названа «Право на коллективные переговоры» и предусматривает, что «в целях обеспечения эффективного осуществления права на коллективные переговоры» договаривающиеся стороны обязуются продвигать институт процедур добровольных переговоров «между работодателями и организациями работодателей, с одной стороны, и трудящимися или организациями трудящихся – с другой, с целью регулирования условий занятости посредством коллективных соглашений».

В 1995 г. Комитет независимых экспертов, созданный в силу статьи 25 Социальной хартии, отметил, что факт «посягательства на право коллективных переговоров, являющегося основной прерогативой профсоюза, по природе своей наносит ущерб самой сущности профсоюзной свободы».

В своей статье 28 Хартия основных свобод Европейского союза недвусмысленно упоминает «право вести переговоры и заключать коллективные соглашения».

Вышеназванные положения выявляют определенно сложившуюся практику, заключающуюся в том, что коллективные переговоры рассматриваются как право, которое, следовательно, вменяет сторонам в обязанность вести переговоры. Что касается государства, оно, как предполагается, не только не должно препятствовать переговорам, но также несет положительное обязательство им способствовать.

Практика Суда свидетельствует о крайне осмотрительном отношении к праву на коллективные переговоры. Суд действительно посчитал, что статья 11 не охватывает право профсоюза быть признанным в целях коллективных переговоров (National Union of Belgian Police v. Belgium, постановление от 27 октября 1975 г., серия A, № 19). Не включает также статья 11 никакого конкретного обязательства со стороны работодателя заключать коллективные договоры с профсоюзами (Swedish Engine Drivers' Union v. Sweden, постановление от 6 февраля 1976 г., серия A, № 20). Вместе с тем Суд указал, что статья 11 оставляет за каждым государством свободу выбора средств, используемых для защиты интересов членов профсоюза, и подчеркнул, что коллективные соглашения являются одним из таких средств, но существуют и другие (Schettini and Others v. Italy (решение), № 29529/95, 9 ноября 2000 г.). В недавней практике Суд увеличил значение коллективных соглашений, сохранив свой подход в целом. В деле Swedish Transport Workers Union v. Sweden (решение), № 53507/99, ECHR 2004–XII (выдержки), Суд отмечает, что «коллективные переговоры и коллективные соглашения считаются, безусловно, одним из самых важных инструментов, позволяющих профсоюзам обеспечивать защиту интересов своих членов».

Постановление, вынесенное по делу Wilson & the National Union of Journalists and Others v. the United Kingdom (№ 30668/96, 30671/96 и 30678/96, ECHR 2002 V), чрезвычайно интересно. В § 45 этого постановления Суд замечает следующее:

К самой сущности права работников вступать в профсоюз для защиты своих интересов относится свобода указывать профсоюзу или разрешать ему сообщать требования работодателю или действовать от их имени в поддержку их интересов. Если трудящимся в этом препятствуют, то их свобода быть членом профсоюза для защиты своих интересов становится иллюзорной.

Право создавать профсоюз и вступать в него неразрывно связано с правом на ведение коллективных переговоров и правом на забастовку. Основной целью права создавать профсоюз и вступать в него является, как указывает статья 11, защита интересов трудящихся. Однако такая защита не может быть полноценной и эффективной без права на коллективные переговоры и права на забастовку. «Другие» средства, упомянутые в ряде постановлений Суда, например демонстрации, могут быть лишь дополнительным средством и никогда не смогут достичь такого же результата. Органическая связь между правом создавать профсоюзы и вступать в них и правом на коллективные переговоры еще сильнее в случаях, когда в роли работодателя выступает государство. В таких случаях, когда не задействованы ничьи частные интересы, на государстве лежит обязанность учитывать интерес членов профсоюза.

В мотивировке настоящего постановления мы бы хотели видеть слова, отражающие тесную связь между правом создавать профсоюзы и вступать в них и правом на коллективные переговоры, в соответствии с практикой международного трудового права в данной сфере.

В настоящем деле государство вмешалось в действие коллективного договора между профсоюзом Тюм Бель Сен и муниципалитетом г. Газиантеп, исполняемого в течение двух лет, и аннулировало его. Подобное вмешательство представляет собой нарушение статьи 11.

В § 43 и 44 постановления Суд исследует, было ли такое вмешательство обоснованно и было ли оно необходимо в демократическом обществе. Так, в § 46 Суд заключает, что имело место нарушение статьи 11, так как государство-ответчик не выполнило своих позитивных обязательств.

Мы полагаем, что основу вывода о наличии нарушения статьи 11 должен был составить тот факт, что вмешательство государства было необоснованным, так как оно не было необходимым в демократическом обществе.

2. Пользуются ли гражданские служащие профсоюзными правами, включая право на коллективные переговоры? Последнее предложение пункта 2 статьи 11 позволяет государству накладывать законные ограничения на осуществление прав, гарантированных указанной статьей, в отношении лиц, входящих в вооруженные силы, полицию или административные органы государства.

Таким образом, ограничения должны быть прежде всего «законными», т.е. предусмотренными законом, и должны касаться только «осуществления» рассматриваемых прав. Они не должны представлять угрозы самому существу прав.

Статья 11 называет три категории лиц, в отношении которых такие ограничения могут быть установлены. И если общепринято, что профсоюзные права лиц, входящих в вооруженные силы и полицию, могут быть ограничены, то неясно, могут ли эти ограничения применяться также к лицам, входящим в «административные органы государства» или эта категория отличается и может пользоваться полнотой прав, устанавливаемых статьей 11.

Статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, формулировка которой схожа со статьей 11 Конвенции, упоминает лишь служащих вооруженных сил и полиции, без ссылки на представителей государственной службы.

Напротив, пункт 2 статьи 8 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах по данному же вопросу включает представителей государственной службы в категорию граждан, к которым могут быть применены ограничения.

Статья 5 Европейской социальной хартии устанавливает, что ограничения могут быть применены в полиции и вооруженных силах. Она никак не указывает на представителей административных органов.

Конвенция МОТ № 98, стороной которой является Турция, предусматривает в статье 6, что действие этой Конвенции не распространяется на государственных служащих. При этом Комитет экспертов МОТ в своем Общем обзоре 1994-го г. подчеркнул необходимость толковать статью 6 узко и установил различие между государственными служащими, «функции которых прямо связаны с отправлением власти государства, и прочими лицами, нанимаемыми государством, государственными предприятиями или автономными государственными институтами. Первые могут быть исключены их сферы действия Конвенции, в то время как вторые должны пользоваться предоставляемыми Конвенцией правами».

В настоящем деле очевидно, что члены профсоюза Тюм Бель Сен, включая служащих различных населенных пунктов, относятся ко второй категории. Им, следовательно, должно быть, по нашему мнению, разрешено пользоваться правами, предусмотренными статьей 11.