Совет Европы

Европейский суд по правам человека

Третья секция

Дело ЭНЕРЖИ ЯПИ-ИОЛЬ СЕН против Турции

(Жалоба № 68959/01)

Постановление

Страсбург

21 апреля 2009 г.

Это решение станет окончательным в случае, предусмотренном частью 2 статьи 44 Конвенции. Оно может быть предметом редакционных изменений¹.

По делу ЭНЕРЖИ ЯПИ-ИОЛЬ СЕН против Турции

Европейский суд по правам человека (третья секция), заседая Палатой в составе:

Жозеп Касадеваль, Президент

Корнелиу Бирзан,

Бостжан М.Зупанчич,

Альвина Гьюлумьян,

Эгберт Мижер,

Инета Циемеле,

Исил Каракас, судьи

а также Сантьяго Кезада, регистратор секции,

обсудив обстоятельства дела в совещательной комнате 31 марта 2009 г.,

выносит следующее решение, принятое в тот же день:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело инициировано жалобой № 68959/01, поданной против Республики Турция одним из профсоюзов, действующим в этом государстве, – ЭНЕРЖИ ЯПИ-ИОЛЬ СЕН (Заявитель), который обратился в Суд 1 сентября 2000 г. на основании статьи 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Конвенция).

2. Интересы заявителя в Суде представляет г-жа Сахбаз Базель, адвокат, практикующий в г. Анкара. Интересы властей Турции (правительство) представлены его агентом.

3. Заявитель утверждает, что, пренебрегая статьями 11 и 14 Конвенции, власти государства-ответчика нарушили его право на свободу объединения в профсоюзы.

4. Решением от 31 января 2008 г. Суд объявил жалобу частично приемлемой. Суд также приобщил к материалам дела предварительное возражение Правительства по отсутствию у профсоюза-заявителя статуса жертвы.

5. И заявитель, и правительство подали замечания в письменном виде по основаниям дела (статья 59 § 1 Правил Суда).

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

6. Заявитель – это профсоюз служащих, работающих в сфере кадастровой службы и энергетики, а также в службах инфраструктур и строительства дорог. Он был создан в 1992 г., и его штаб-квартира находится в г. Анкара. Он является членом Федерации профсоюзов служащих общественного сектора.

7. 13 апреля 1996 г. руководство управления персоналом при премьер-министре опубликовало циркуляр за номером 1996/21, выдержки из которого, относящиеся к настоящему делу, приводятся ниже:

В то время как продолжает вестись работа (по приведению в соответствие законодательства Турции с международными конвенциями, в частности с Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод в области профсоюзного права государственных служащих) и юридическая ситуация госслужащих в этом отношении по-прежнему остается неопределенной, к нам поступили сведения о готовящемся собрании госслужащих в целях проведения забастовок, а также «итальянских» забастовок вопреки запрету, предусмотренному законодательством, определяющим юридический статус госслужащих. <…>

Для защиты государственной власти, для обеспечения общественной безопасности, нормального функционирования (общественных) служб, а также для предотвращения нарушения закона служащими

служащим госсектора будет оказано противодействие со стороны руководства соответствующих служб в участии в собраниях или вышеуказанных протестных акциях; непрерывное функционирование служб будет обеспечено, а лица, отказывающиеся подчиниться, будут преследоваться.

8. Этот циркуляр был принят за пять дней до запланированных Федерацией профсоюзов служащих общественного сектора акций, направленных на признание права госслужащих на заключение коллективных договоров.

9. Г-да Севат Кайа, Атаман Зенжен и Сенжиз Файдали, члены административного совета профсоюза-заявителя, приняли участие в забастовках и в заявлениях прессе 18 апреля 1996 г. Вследствие этого к ним были применены дисциплинарные санкции.

10. Заявитель подал жалобу в Государственный совет об аннулировании упомянутого циркуляра.

11. 24 сентября 1996 г. Государственный совет отклонил это требование. Он счел, что циркуляр, являющийся предметом спора, был издан в целях напоминания о нормах закона, регулирующих поведение госслужащих. По мнению высшего органа административной юстиции, этот циркуляр не носит нормативного характера и не может быть предметом обжалования по причине превышения полномочий по его принятию. Кроме этого, Государственный совет полагает, что этот циркуляр ни в коей мере не изменяет юридический статус профсоюза-заявителя и его членов.

12. Заявитель подал кассационную жалобу на постановление от 24 сентября 1996 г.

13. 2 июля 1996 г. пленарная ассамблея Государственного совета оставила в силе обжалуемое постановление по всем его положениям.

14. 21 января 2000 г. Госсовет отклонил ходатайство о поправках к постановлению.

15. 1 марта 2000 г. адвокат заявителя был официально оповещен о постановлении от 21 января 2000 г.

II. Соответствие законов страны международному праву

16. Законы страны и соответствующие международные нормы, относящиеся к настоящему делу, приведены в решении по делу Демир и Байкара против Турции [GC], № 34503/97, § 34–52, 12 ноября 2008 г.

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. О НАРУШЕНИИ ПРАВ ПО СТАТЬЕ 11 КОНВЕНЦИИ

17. Заявитель полагает, что циркуляр № 1996/21 нарушил его право на свободу объединения в профсоюзы. Он ссылается в связи с этим на статью 11 Конвенции, которая гласит:

1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства².

18. Правительство оспаривает это заявление.

А. О наличии вмешательства

19. Суд вначале напоминает, что в своем решении о приемлемости от 31 января 2008 г. он присовокупил к существу дела возражение правительства об отсутствии у заявителя статуса жертвы.

20. Заявитель указывает, что оспариваемый циркуляр, который запрещал госслужащим участвовать в общенациональном дне забастовок в рамках коллективных действий, собраний и демонстраций, рассматривается как вмешательство в пользование правом на свободу объединения в профсоюзы.

21. Правительство полагает, что на заявителе действие вышеуказанного циркуляра никак не отразилось. Оно напоминает положения законодательства и заявляет, что этот циркуляр никоим образом не мешал профсоюзу-заявителю осуществлять законную деятельность. Оно утверждает, что, таким образом, не было никакого вмешательства в пользование правом на свободу объединения в профсоюзы в свете статьи 11 Конвенции.

22. Суд напоминает, что для того чтобы иметь возможность подать жалобу в соответствии со статьей 34 Конвенции, физическое лицо, неправительственная организация или группа частных лиц должны иметь возможность претендовать на статус «жертвы от нарушения <…> прав, признанных Конвенцией». Чтобы иметь возможность претендовать на статус «жертвы от нарушения, лицо должно испытать непосредственное действие от применения спорной меры (Ирландия против Великобритании, решение от 18 января 1978 г., § 239–240, серия A, № 25; Экле против Германии, решение от 15 июля 1982 г., § 66, серия A, № 51; Класс и другие против Германии, решение от 6 сентября 1978 г., § 33, серия A, №28).

Таким образом, Конвенция не предусматривает возможность инициирования actio popularis с целью толкования прав, признанных Конвенцией. Она также не позволяет частным лицам обжаловать норму внутреннего права страны только на основании того, что им кажется, что они непосредственно потерпели от ее действия и что она нарушает Конвенцию (Норрис против Ирландии, решение от 26 октября 1988 г., серия A, № 142).

23. Тем не менее допустимо заявление физического лица о том, что закон нарушает его права, и при отсутствии индивидуального распорядительного акта, если заинтересованное лицо вынуждено было поменять свое поведение под страхом наложения санкций (постановление Норрис, см. выше; Bowman против Великобритании, № 24839/94, Сборник решений и постановлений 1998–I) или если оно принадлежит к категории граждан, рискующих ощутить непосредственное воздействие применения указанного закона (Burden против Великобритании [GC], № 13378/05, § 33–35, 29 апреля 2008 г.; Johnston и другие против Ирландии, решение от 18 декабря 1986 г., серия A, № 112; Open Door et Dublin Well Woman против Ирландии, решение от 29 октября 1992 г., серия A, № 246–A).

24. В настоящем деле исходя из своих принципов Суд полагает, что профсоюз-заявитель испытал непосредственное воздействие от применения спорного циркуляра и что вследствие этого он может претендовать на статус жертвы от вмешательства в пользование им правом на свободу объединения в профсоюзы. Действительно, Суд замечает, что циркуляр № 1996/21 запретил госслужащим участвовать в общегосударственном дне забастовок, организованном в рамках акций, запланированных Федерацией профсоюзов служащих общественного сектора в целях признания права госслужащих на заключение коллективных договоров. К лицам, принявшим участие в этом дне, были применены дисциплинарные санкции (п. 9 настоящего постановления, см. выше). Между тем Конвенция требует, чтобы законодательство страны позволяло профсоюзам бороться за защиту интересов их членов с помощью таких средств, которые не противоречат статье 11 Конвенции (Шмидт и Дальстрем против Швеции, 6 февраля 1976 г., § 34 и 36, серия A, № 21; Национальный профсоюз бельгийской полиции против Бельгии, 27 октября 1975 г., § 39, серия A, № 19; Шведский профсоюз машинистов против Швеции, 6 февраля 1976 г., § 40, серия A, № 20). Забастовка, которая позволяет профсоюзу быть услышанным, представляет собой важный аспект для членов этого профсоюза в защите их интересов (Шмит и Дальстрем, § 36). Суд также отмечает, что право на забастовку признано контрольными органами Международной организации труда (МОТ) как неотделимое следствие права на объединение в профсоюзы, защищенное Конвенцией № 87 МОТ о свободе объединения и защите права на организацию (по вопросу о принятии Судом во внимание документов международного права, иных чем Конвенция, см. приведенное выше дело Демир и Байкара). Суд напоминает, что Социальная европейская хартия также признает право на забастовку как средство обеспечения эффективной реализации права на коллективные переговоры. Исходя из всего вышеизложенного Суд отклоняет возражение правительства.

Б. Обоснование вмешательства

25. Подобное вмешательство нарушает статью 11 Конвенции за исключением тех случаев, когда оно «предусмотрено законом», имеет одну или несколько законных целей в свете части 2 статьи 11 Конвенции и является «необходимым в демократическом обществе» для достижения этих целей.

1. «Предусмотрено законом»

26. Суд напоминает, что слова «предусмотрено законом» означают, в первую очередь, что обжалуемая мера должна иметь обоснование во внутреннем законодательстве, что Суд понимает слово «закон» в его материальном, а не формальном значении и что он также включил в это понятие тексты законов «более низкого порядка», принятые компетентными органами в силу делегированных полномочий по принятию норм (Frérot против Франции № 70204/01, § 57, 12 июня 2007 г.; Лавент против Латвии № 58442/00, § 135, 28 ноября 2002 г.).

27. Суд полагает, что в настоящем деле циркуляр № 1996/21, принятый в силу реализации делегированных нормотворческих полномочий, составляет законное основание для оспариваемого вмешательства.

2. «Законная цель»

28. Суд выражает сомнение в том, что вмешательство в данном деле преследовало законную цель в смысле части 2 статьи 11 Конвенции. Тем не менее он считает бесполезным решать этот вопрос, принимая во внимание тот вывод, к которому он приходит с точки зрения необходимости подобного вмешательства (п. 3, см. ниже) (Urcan и другие против Турции n^os 23018/04, 23034/04, 23042/04, 23071/04, 23073/04, 23081/04, 23086/04, 23091/04, 23094/04, 23444/04 и 23676/04, § 29, 17 июля 2008 г.).

3. «Необходимость в демократическом обществе»

29. Ссылаясь на решения по делу Национального Профсоюза бельгийской полиции (см. выше), а также Шмидт и Дальстрем (см. выше), правительство утверждает, что статья 11 Конвенции не гарантирует профсоюзам конкретного обращения со стороны государства. Оно утверждает, что требование Конвенции состоит в том, чтобы позволить профсоюзам бороться за защиту интересов своих членов теми средствами, которые могут быть определены государством. По мнению правительства, спорный циркуляр только напоминает о применении действующего законодательства, которое приведено в соответствие с частью 2 статьи 11 Конвенции. Кроме этого, оно напоминает, что 10 декабря 2002 г. циркуляр № 2001/53 отменил циркуляр № 1996/21 в силу применения Закона № 4688 от 25 июня 2001 г., который определил порядок пользования госслужащими их права проводить коллективные переговоры.

30. Заявитель повторяет свои замечания и опровергает утверждения Правительства. По его мнению, оспариваемый циркуляр, введя запрет на забастовки, совершил чрезмерное ограничение на пользование свободой объединяться или вступать в профсоюзы.

31. Что касается общих принципов относительно негативных и позитивных обязательств государства, вытекающих из статьи 11 Конвенции, Суд ссылается на свою практику, изложенную в решении по делу Демир и Байкара (о котором говорилось выше, § 110 и 119). Что касается применения этих принципов к настоящему делу, Суд замечает, что оспариваемый циркуляр был принят за пять дней до акций, запланированных Федерацией профсоюзов служащих общественного сектора для признания права на заключение коллективных договоров, и в то время, когда велась работа по приведению турецкого законодательства в соответствие с международными конвенциями в области профсоюзных прав госслужащих и когда юридическое положение служащих оставалось неопределенным.

32. Суд признает, что право на забастовку не имеет абсолютного характера. Оно может быть подчинено некоторым условиям и являться предметом некоторых ограничений. Так, принцип свободы профсоюзов может быть совместим с запретом на право на забастовки для служащих, исполняющих функции власти от имени государства. Однако если подобный запрет на проведение забастовок может касаться некоторых категорий служащих (см. mutatis mudandis Пелегрен против Франции [GC], № 28541/95, § 64–67), он не может распространяться на всех служащих, что имеет место в настоящем деле, как не может распространяться и на работников коммерческих или промышленных государственных предприятий, относящихся к общественному сектору. Так, законные ограничения на право на проведение забастовки должны были бы максимально ясно и четко определить категории граждан, которых это касается. По мнению Суда, в данном деле оспариваемый циркуляр был составлен в общих выражениях, запрещающих в абсолютном порядке всем служащим право на забастовку, без соотнесения с требованиями выполнения целей, изложенных в части 2 статьи 11 Конвенции. Помимо этого Суд отмечает: ничто в материалах дела не указывает на то, что общенациональный день акций протеста 18 апреля 1996 г. был запрещен. Запрет, предписанный циркуляром, касался только госслужащих. Приняв в них участие, члены административного совета профсоюза-заявителя всего лишь воспользовались своим правом на мирное собрание (Эзелин против Франции, решение от 26 апреля 1991, § 41, серия A, № 202). Однако к ним были применены дисциплинарные санкции на основании оспариваемого циркуляра (п. 9 настоящего постановления). Суд считает, что эти санкции, по сути, являются устрашающими для членов профсоюза и любого другого лица, желающего законно участвовать в подобном дне забастовок или других акций в защиту интересов примкнувших к ним людей (постановление Уркан и другие, § 34 и Карасе против Турции № 6615/03, § 36, 27 марта 2007 г.). Суд подчеркивает, что правительство не доказало необходимость оспариваемого ограничения в демократическом обществе.

33. Таким образом, Суд приходит к выводу, что принятие этого циркуляра и его применение не соответствуют «крайней необходимости для общества» и что имело место превышенное вмешательство в эффективное пользование профсоюзом-заявителем правами, гарантированными статьей 11 Конвенции.

34. Таким образом, исходя из вышеизложенного имело место нарушение статьи 11 Конвенции.

II. О ПРИМЕНЕНИИ СТАТЬИ 41 КОНВЕНЦИИ

35. В силу статьи 41 Конвенции,

если Суд заявляет о факте нарушения Конвенции или Протоколов к ней и если внутреннее законодательство высокой договаривающейся стороны не позволяет полностью устранить последствия этого нарушения, Суд признает за потерпевшей стороной требуемое ей справедливое возмещение.

А. Возмещение ущерба

36. Заявитель не предъявил требований о возмещении материального или морального ущерба.

B. Судебные издержки и затраты

37. Истец требует 6350 турецких ливров (ТЛ) (что приблизительно равно 3150 евро) в качестве возмещения судебных издержек и затрат. Указанная сумма распределяется следующим образом: 6000 ТЛ на судебные издержки и гонорары, и 350 ТЛ – расходы на перевод. В подтверждение этого требования истец предоставил договор и чек об оплате услуг.

38. Правительство оспаривает это требование.

39. Исходя из прецедентной практики Суда потерпевший может получить возмещение судебных издержек и расходов только в той мере, в какой были установлены их реальное наличие, необходимость и разумные размеры.

40. В настоящем деле, принимая во внимание документы, находящиеся в распоряжении Суда, и вышеупомянутые факторы, Суд считает разумным присудить заявителю сумму в 1500 евро.

C. Проценты за просрочку

41. Суд считает надлежащим при исчислении процентов за просрочку исполнения настоящего постановления применить проценты льготного кредита Центрального Европейского банка и увеличить их размер на три процентных пункта.

ИСХОДЯ ИЗ ВЫШЕИЗЛОЖЕННОГО СУД ЕДИНОГЛАСНО

1. Постановил, что имело место нарушение статьи 11 Конвенции;

2. Постановил:

а) что государство-ответчик должно выплатить заявителю в течение трех месяцев с той даты, когда настоящее постановление станет окончательным в силу статьи 44 (параграф 2) Конвенции, 1500 евро (одну тысячу пятьсот евро) в виде возмещения судебных издержек и расходов, а также любую сумму, возможную при начислении налогов;

б) что по истечении указанных сроков эта сумма будет увеличена на простой процент, исчисляя из льготного кредита Центрального Европейского банка, применяемого в этот период времени и увеличенного на три процентных пункта.

3. Отклоняет требование справедливого удовлетворения сверх этой суммы.

Составлено на французском языке, объявлено в письменном виде 21 апреля 2009 г. в соответствии со статьей 77 (§ 2 и 3) Правил Суда.