СОВЕТ ЕВРОПЫ

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ВТОРАЯ СЕКЦИЯ

РЕШЕНИЕ О ПРИЕМЛЕМОСТИ

жалоба №° 49258/99¹

УНИТАРНАЯ ПРОФСОЮЗНАЯ ФЕДЕРАЦИЯ против Франции²

Европейский суд по правам человека (Вторая секция), заседавший 29 января 2002 г. палатой в составе

господ А.Б.Бака, председателя,
Ж.-П. Коста,
Гокюр Йрундсон,
К. Юнгвирт,
В. Буткевич,
госпожи В. Томассен,
господина М. Угрехелидзе, судьи,
госпожи С. Долле, секретаря заседания,

в связи с вышеупомянутой жалобой, внесенной 28 июня 1999 г. и зарегистрированной 1 июля 1999 г.,

принимая во внимание замечания, представленные правительством от стороны государства-ответчика, и замечания, представленные в ответ заявителем,

после обсуждения вынес следующее решение:

ФАКТЫ

Заявителем является федерация профсоюзов, состоящая в основном из профсоюзов учителей, со штаб-квартирой в Париже. Перед судом ее представляет адвокат П.Ф. Райзигер-Бузиди, член коллегии адвокатов Парижа.

A. Обстоятельства дела

Обстоятельства данного дела, как они были представлены сторонами, могут быть резюмированы следующим образом.

Унитарная профсоюзная федерация (Fédération syndicale unitaire – FSU) является федерацией национальных профсоюзов преподавания, воспитания, науки и культуры. В своей деятельности Федерация объединяет, в частности через представительство в совещательных органах, национальные профсоюзы, отделы департаментов, состоящие в каждом департаменте из членов профсоюзов, и фракции, право на существование которых в Федерации гарантировано. Своей целью она имеет развитие единого и независимого, демократического и плюралистического профсоюзного движения для достижения стремлений и требований лиц, в нее входящих. Она работает в пользу выбора образования, экономики и социальной справедливости, равенства и демократии.

В 1994 г. Федерация насчитывала 155 534 члена. Она представляет сотрудников министерств сельского хозяйства, юстиции, национального образования, молодежи и спорта, культуры. Она представляет сотрудников CNRS и l’ONAC³, а также преподавателей и практикантов университетов, школьных надзирателей и надзирателей экстерната.

В период с апреля 1991 г. по март 1994 г. только этой Федерации были отданы 27 % голосов избирателей во время выборов представителей в центральные административные паритетные комиссии.

Новая статья 9-bis закона № 83–634 от 13 июля 1983 г., внесенная законом от 16 декабря 1996 г., касающаяся прав и обязанностей государственных служащих, ввела понятие профсоюзных организаций как «представителей совокупности служащих». Это профсоюзы и профсоюзные объединения работников, которые уже обладают как минимум одним представителем в каждом из трех Высших советов государственной службы или же собирают по меньшей мере 10 % от всего количества голосов, отданных во время выборов в административные паритетные комиссии по государственной службе в целом, и которые собирают минимум 2 % этих голосов во время выборов в каждый из трех видов государственной службы. Заявитель ссылается на тот факт, что это понятие не существовало до сих пор и потому не возникало необходимости прибегать к понятию представительства совокупности служащих, образование которого направлено на ограничение влияния и деятельности некоторых профсоюзных организаций, которым бы не посчастливилось получить благосклонность правительства.

CFDT, CGT, FO и l’UNSA⁴ – профсоюзные организации, отвечающие на сегодняшний день этим критериям и рассматриваемые как представительства совокупности служащих.

Заявитель не может быть упомянутым среди числа организаций в силу положений статьи 9-bis приведенного ранее закона. Он располагает на сегодняшний день двумя представителями в Высшем совете государственных служащих, поскольку правительство не может ему в этом отказать, но заявитель не представлен в Высшем совете территориальной государственной службы и Высшем совете по деятельности в области здравоохранения.

В то же время заявитель представляет приблизительно 15 % государственных служащих, не являясь при этом «представителем» территориальных чиновников, а также служащих здравоохранения, поскольку в основном состоит из профсоюзов преподавателей, то есть государственных служащих.

Профсоюзные организации, отличные от CFDT, CGT, FO и l’UNSA, не отстранены от представительства вообще, но они не могут представлять свои списки в первом туре выборов в паритетные административные комиссии, кроме случаев, когда они соответствуют «в рамках организации выборов» условиям продолжительности существования и наличия опыта работы, требуемым согласно статье Л 1332 Трудового кодекса.

Профсоюзные организации, которые не являются представительными в силу новой статьи 9-bis закона № 83–634, с этого момента серьезно рискуют оказаться лишенными всех средств для достижения своей цели, а также навсегда лишиться права иметь «представительскую» функцию, поскольку теряют преимущества, которые дает присутствие в административных паритетных комиссиях (прекращение службы, субсидии, представительство в различных консультативных органах государственной службы, налоговые преимущества и проч.).

Действительно, за неимением возможности представлять кандидатов на выборах в административные и технические паритетные комиссии, а также за неимением представителей они не могут добиться нужного количества членов, стажа деятельности и опыта, что является основными критериями, определенными в статье Л 133–2 Трудового кодекса. Поскольку они не могут представлять свои кандидатуры, они не могут получить признание. Влиятельность профсоюзов во Франции измеряется на основе результатов, полученных на выборах в паритетные организации (административные и технические паритетные комиссии) таким образом, если им препятствуют в выдвижении своих кандидатур на выборах, они не смогут стать «представительными» в правовом смысле.

Итак, профсоюзные организации, не соответствующие требованиям для выдвижения кандидатов в первый тур выборов в административные паритетные комиссии, теряют возможность выдвигать кандидатов, поскольку второй тур проводится лишь в исключительных случаях: либо когда организации, так называемые представительства совокупности служащих, не выдвигают на выборы ни одного списка, либо когда количество проголосовавших ниже зафиксированного декретом кворума.

В ходе обсуждения проекта закона единственное обоснование, выдвинутое правительством относительно вводимых ограничений профсоюзных свобод и принципа равноправия, заключалось в желании избежать «балканизации» института профсоюзного представительства, а также в стремлении иметь способных «договариваться» собеседников. Высказанное желание иметь среди профсоюзов партнеров, способных «договариваться», было бы особенно неуместно в сфере госслужбы, где сотрудники по отношению к администрации находятся в статутном и регламентируемом⁵, а не «контрактном» положении и где соглашения и протоколы, которые профсоюзные организации госслужащих подписывают с правительством, не создают права, а являются просто обещаниями со стороны администрации.

На самом деле, реальное намерение правительства – предоставить некоторым профсоюзным организациям, привилегированным партнерам, возможность извлечь выгоду из прошлых выборов и устранить или ослабить новые профсоюзные организации, несмотря на то что они широко представлены в конкретных секторах госслужбы или действуют в целом в рамках государственной службы.

Именно таков случай заявителя, профсоюзы которого уверенно преобладают в большинстве трудовых коллективов госслужащих от образования, науки и культуры, заявителя, который является представителем госслужащих в силу широты своей аудитории.

К тому же заявитель был признан Государственным советом как одна из «самых представительных профессиональных организаций наемных рабочих» (C.E. 31 января 1996 г., Fédération syndicale unitaire № 162 568 и 164 916).

Заявитель утверждает, что будет крайне несправедливо, если его лишат возможности выдвигать списки кандидатов, начиная с первого тура выборов, в административные паритетные комиссии на основе выбранных критериев, которые являются дискриминационными.

21 марта 1997 г. заявитель подал в Государственный совет жалобу об отмене декрета № 97–40 от 20 января 1997 г., которым были внесены изменения в декрет № 82–451 от 28 мая 1982 г., касающийся административных паритетных комиссий.

Решением от 30 декабря 1998 г. Государственный совет отклонил жалобу, в частности, по следующим причинам:

Статья 94 закона от 16 декабря 1996 г., во исполнение которого принят обжалуемый декрет, позволяет исключительно профсоюзным организациям, представляющим совокупность сотрудников трех видов государственных служащих, представлять списки кандидатов в первом туре выборов в административные паритетные комиссии без условия подтверждения их представительности; он, однако, также позволяет иным профсоюзным организациям представлять свои списки в рамках первого или второго туров в зависимости от того, соответствуют они или нет, в рамках организуемых выборов, критериям представительности, определяемым статье Л. 133–2 Трудового кодекса; таким образом, эти положения не противоречат праву на свободу объединения в профсоюзы, признанную статьей 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод; таким образом, ходатайствующий профсоюз отныне не имеет оснований утверждать, что обжалуемый декрет лишен законных оснований.

B. Внутреннее законодательство и практика, применимые в деле

1. Закон № 96–1093 от 16 декабря 1996 г. относительно поступления на государственную службу и различных статутных мер

Статья 94 закона № 961093 от 16 декабря 1996 г., касающаяся приема на государственную службу и различных статутных мер, ввела вслед за статьей 9 закона № 83–634 от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях служащих» статью 9-bis в следующей редакции:

Рассматриваются как представляющие совокупность служащих и подпадающие под действие положений настоящего закона профсоюзы или профсоюзные объединения служащих, которые:

1) располагают как минимум одним местом в каждом из высших советов национальной государственной службы, территориальной государственной службы и государственной службы в сфере здравоохранения;

или

2) получают минимум 10 % от общего числа поданных голосов во время выборов, организованных для назначения представителей работников, подпадающих под действие настоящего закона, в административные паритетные комиссии и не менее 2 % от поданных голосов в ходе этих же выборов в каждый вид государственной службы. Размер этой аудитории оценивается на день последнего обновления каждого из вышеназванных высших советов.

Для применения положений предыдущего абзаца учитываются в качестве объединений профсоюзов служащих только объединения профсоюзов, уставы которых определяют название, предполагают существование собственных управляющих органов, назначаемых прямо или опосредованно принимающей инстанцией, а также наличие постоянных средств, образуемых, в частности, внесением членских взносов.

Эта статья заменила второй абзац статьи 14 закона № 84–16 от 11 января 1984 г., вводящий статутные положения относительно национальной государственной службы, третий абзац статьи 29 и первые две фразы шестого абзаца статьи 32 закона № 84–53 от 26 января 1984 г., вводящие статутные положения относительно территориальной государственной службы, а также третий абзац статьи 20 закона № 86–33 от 9 января 1986 г., вводящие статутные положения относительно государственной службы в области здравоохранения, следующими положениями:

Члены, представляющие работников, избираются голосованием по списку в два тура по системе пропорционального представительства.

В первом туре выборов списки выдвигаются представительными профсоюзными организациями. Если этими организациями не внесено ни одного списка или число проголосовавших ниже кворума, определенного Государственным советом, проводится в срок, определяемый этим же декретом, второй тур выборов, на который свои списки может представить любая профсоюзная организация служащих.

При исполнении положений предыдущего абзаца рассматриваются как представительные:

1) профсоюзные организации служащих на постоянной основе, аффилированные с объединением профсоюзов, отвечающие требованиям, определенным в статье 9-bis закона № 83–634 от 13 июля 1983 г., формулирующим права и обязанности служащих; и

2) профсоюзные организации служащих, удовлетворяющие в рамках организованных выборов положениям статьи Л 133–2 Трудового кодекса.

2. Статья Л 133–2 Трудового кодекса

В соответствии со статьей Л 133–2 Трудового кодекса

Представительность профсоюзных организаций определяется по следующим критериям:

– численность членов,

– независимость,

– взносы,

– опыт и продолжительность существования профсоюза,

– патриотический настрой в работе.

К этим критериям с точки зрения юриспруденции были добавлены критерии деятельности и аудитории профсоюза.

Эти критерии не оцениваются обобщенным образом, а составляют совокупность признаков. То обстоятельство, что профсоюз не соответствует одному или нескольким критериям, вменяемым статьей Л 133–2, не является препятствием для обоснования его соответствия прочим критериям.

3. Декрет № 97–40 от 20 января 1997 г. во изменение декрета № 82–451 от 28 мая 1982 г. относительно административных паритетных комиссий

Во исполнение положений статьи 94 закона № 96–1093 от 16 декабря 1996 г., декрет № 97–40 от 20 января 1997 г. изменил декрет № 82–451 от 28 мая 1982 г. относительно административных паритетных комиссий.

В частности, статья 5 декрета № 97–40 от 20 января 1997 г. следующим образом изменила второй абзац статьи 15 декрета от 28 мая 1982 г.:

Списки должны быть внесены представительными профсоюзными организациями не позднее, чем за шесть недель до назначенной даты выборов.

Статья 11 декрета № 97–40 добавила в декрет от 28 мая 1982 г. статью 23-bis в следующей редакции:

В случае если не было подано ни одного списка представительными профсоюзными организациями или если число проголосовавших меньше половины числа зарегистрированных избирателей, проводится новое голосование в срок, который не может быть менее 6 недель и более 10 недель начиная с даты, первоначально определенной для голосования, когда ни одна представительная профсоюзная организация не представила список, либо с даты первого голосования, когда явка на данное голосование была меньше установленного показателя. На второе голосование предоставить списки может любая профсоюзная организация служащих.Статья 14 декрета № 97–40 от 20 января 1997 г. устанавливает:

Вышеназванная статья 1 применяется на выборах, которые будут иметь место через 6 месяцев после даты публикации настоящего декрета.

Статьи 5, 6, 7, 8, 9, 11 и 12, названные выше, будут применены к выборам, последний срок подачи списков на которые назначен не ранее двух недель после публикации настоящего декрета.

4. Закон № 88–634 от 13 июля 1983 г. – Раздел I Генерального положения о национальной и территориальной государственной службе

Статья 9-bis закона № 88–634 устанавливает:

Служащие участвуют посредством своих делегированных представителей, заседающих в консультативных органах, в организации и работе государственной службы, в работе над статутными правилами и изучением частных решений, касающихся их карьеры.

Назовем эти консультативные органы: Высший совет национальной государственной службы, Высший совет территориальной государственной службы, Высший совет государственной службы в сфере здравоохранения, административные паритетные комиссии, технические паритетные комитеты и комитеты гигиены и безопасности. Госслужба осуществляется еще и в Centre national de la fonction publique territoriale⁶, который является государственным учреждением, наделенным полномочием решения в области образования служащих, организации конкурсов и профессиональных экзаменов, управления и переаттестации персонала. В рамках этих организаций служащие представлены кандидатами, выбираемыми по спискам, предоставляемым и профсоюзными организациями служащих. Участие служащих в организации и работе государственной службы, разработке статутных правил, в рассмотрении частных решений, относящихся к их карьере, осуществляется посредством их профсоюзных представителей, заседающих в различных консультативных органах государственной службы.

5. Административные паритетные комиссии

Административные паритетные комиссии, существующие в структуре каждого подразделения государственных служащих и в каждой категории территориальных служащих и служащих в области здравоохранения и располагающиеся при каждом центре управления, или каждом государственном органе, или государственном учреждении, определяют свою миссию согласно статье 25 декрета № 82–451 от 28 мая 1982 г., который устанавливает:

Административные паритетные комиссии ведают вопросами сбора предложений по назначению на должности или по отказу в назначении.

Они ведают вопросами частного порядка, возникающими в процессе применения статей. <…>В их ведении находятся также вопросы отказа в праве на отпуск. <…>

Обращение к ним происходит по запросу служащего, заинтересованного в разбирательстве по отказу в праве работать неполный рабочий день, по спорам частного порядка по поводу условий исполнения служебных обязанностей при неполном рабочем дне и по решениям в отказе на временное отсутствие для подготовки к административному конкурсу или для повышения квалификации.

Они также могут быть привлечены к рассмотрению в условиях, определяемых статьей 32 настоящего декрета, по любому вопросу частного порядка, касающегося служащих.

В соответствии со статьей 30 закона № 84–53 от 26 января 1984 г., формулирующей положения, касающиеся территориальной государственной службы:

Административные паритетные комиссии ведают отказами в назначении на должность. Они ведают вопросами частного порядка, возникающими в результате применения, в частности, статьи 25 раздела I Генерального положения о государственных и территориальных служащих.

Это означает, что административные паритетные комиссии должны быть задействованы в обязательном порядке при оценивании служащих, составлении годовых таблиц продвижения по службе, составлении списков годности, движения служащих (переводов на другое место работы), применении дисциплинарной ответственности, увольнении служащего при профессиональной непригодности, предоставлении служащих в распоряжение другому административному органу, откреплении служащих, реинтеграции служащих после завершения срока открепления, увольнении служащего, который, будучи незанятым, отказался от должностей, предложенных ему в целях его реинтеграции, а также при отказе в принятии отставки служащих.

Содержание жалобы

Ссылаясь на статью 11 Конвенции, рассматриваемую отдельно или в совокупности со статьей 14, заявитель подает жалобу о том, что положения закона от 16 декабря 1996 г., равно как и положения декрета № 97–40 от 20 января 1997 г., совместно со статьей Л 133–2 Трудового кодекса и в такой форме, в какой они были применены к заявителю по существу настоящего дела, незаконно ограничили право на осуществление профсоюзной свободы членами профсоюза и установили дискриминационные различия, основанные, в частности, на политических предпочтениях.

ПРАВО

Заявитель утверждает, что условия, определяющие порядок выдвижения списка кандидатов на выборы в административные комиссии, устанавливают ограничение, применяемое к некоторым профсоюзам, жертвой которого и стал заявитель, и прежде всего дискриминацию (с политическим основанием) по отношению к четырем большим профсоюзным конфедерациям (CFDT, CGT, FO и l’UNSA). Заявитель подчеркивает, что это ограничение, введенное законом № 96–1093 от 16 декабря 1996 г., не имеет под собой никакого правомерного основания. Установление монополии выдвижения кандидатов на выборах в пользу представительных профсоюзов в трех видах государственной службы противоречит принципу, согласно которому представительность должна быть оценена и организована на уровне, на котором возникает вопрос, поданный на рассмотрение профсоюзу. Заявитель ссылается на нарушение статьи 11 и 14 Конвенции, которые сформулированы следующим образом:

Статья 11

1. Каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.

2. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Настоящая статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

Статья 14

Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.

Основываясь на положениях статьи 11, Правительство подчеркивает, что из практики Суда (постановления National Union of Belgian Police v. Belgium, постановление от 27 октября 1975 г., серия A № 19 и Swedish Engine Drivers’ Union v. Sweden, постановление от 6 февраля 1976 г., серия A № 20) следует, что Государства располагают широкими возможностями при оценке организации профсоюзной свободы и что право свободно осуществлять профсоюзную деятельность на практике не признается только тогда, когда действия органов власти приводят к лишению профсоюзной организации средств, которые позволяют ей донести до всех свою точку зрения.

Несмотря на то что заявитель не имеет презумпции представительности на выборах в паритетные комиссии национальной государственной службы, поскольку не располагает ни одним местом в высших советах территориальной государственной службы и государственной службы в сфере здравоохранения и не получает ни одного голоса в комиссиях этих видов государственной службы, эта ситуация никоим образом не является посягательством на его право свободно осуществлять свою деятельность. Действительно, заявитель может выдвигать кандидатов в первом туре выборов в административные паритетные комиссии при условии подтверждения своей представительности. Представительность профсоюза оценивается в каждом конкретном случае в соответствии с критериями, установленными соответствующим законодательством (аб. 2 статьи 14 закона № 84–16 и статья Л 133–2 Трудового кодекса), таковыми, каковыми они описываются судебной практикой. Представительность оценивается в соответствии с тем, как организованы выборы, и вышеназванные положения позволяют всем реально существующим профсоюзам представить своих кандидатов на первый тур голосования везде, где они действуют, даже если они не имеют избранных представителей. Вместе с тем администрация оценивает представительность под контролем административного судьи, который разрешает в рамках упрощенного производства любой возможный конфликт в отношении возможности той или иной организации предоставить список.

В любом случае, заявитель не утверждает, что на практике у него не было возможности выдвинуть список в первом туре выборов в административные паритетные комиссии. Кроме того, он может представить без условия подтверждения представительности кандидатов в случае проведения второго тура выборов, хотя организация такого тура приобретает чисто гипотетический характер, учитывая условия статьи 14 закона № 84–16.

Наконец, заявитель располагает иными, кроме участия в комиссиях, средствами для выражения своей позиции Правительству и защиты интересов своих членов: он является первой профсоюзной организацией национальной государственной службы, представленной в высшем совете национальной государственной службы, и участвует во всех переговорах, инициируемых министром, курирующим государственную службу. Кроме того, он может вносить уведомления о забастовке во все администрации, в которых он рассматривается как представительный профсоюз, и может отстаивать свою точку зрения в Совете по экономике и социальным вопросам.

Дополнительно правительство утверждает, что, если факт ограничения доступа к первому туру выборов в административные паритетные комиссии и мог бы рассматриваться как ограничение права на профсоюзную свободу заявителя, это ограничение вписывалось бы в рамки § 2 статьи 11 [Конвенции]. Система, учреждающая презумпцию представительности, равно как и возможность доказать свою представительность, предусмотрена законом (статья 94 закона от 16 декабря 1996 г.) и имеет правомерную цель: гарантировать, что члены этих комиссий выдвинуты от профсоюзных организаций, имеющих определенную легитимность либо на государственной службе в целом, либо в секторе государственной службы, для нужд которой организуются выборы.

На основании статьи 14 в совокупности со статьей 11 [Конвенции] Правительство утверждает, что разница в отношении к организациям, рассматриваемым как представительные, и тем организациям, которые ими не являются, основывается на разумном основании и преследует правомерные цели. Нет ничего шокирующего в том, что профсоюзная организация имеет презумпцию представительности, когда она заседает в каждом высшем совете трех видов государственной службы, поскольку это подразумевает, что она предварительно собрала значительную часть голосов избирателей в каждом из видов госслужбы. Этот механизм имеет целью избежать дробления профсоюзного представительства и гарантировать эффективность консультирования с профсоюзами, ограничивая количество собеседников администрации до самых представительных организаций из совокупности национальной, территориальной государственной службы и госслужбы в сфере здравоохранения. Впрочем, ссылка заявителя на то, что он якобы стал жертвой дискриминации, основанной на политических мотивах, не подкреплена ничем убедительным.

Наконец, последствия, возникающие из презумпции представительности, ограничены. Эта система имеет простое последствие: заявитель должен доказать свою представительность в каждом конкретном случае до того, как сможет выдвигать кандидатуры на некоторых выборах. Таким образом, он не является систематически исключенным из рассматриваемых выборов, тем более что заявитель не доказывает, что эта система как следствие на практике исключила бы его из выборов в административные паритетные комиссии.

Заявитель утверждает, что второй тур выборов организуется только в двух гипотетических случаях: когда ни одного списка не было подано представительными профсоюзными организациями или когда число проголосовавших составляет меньше половины количества зарегистрированных избирателей. Первый случай встречается только тогда, когда профсоюзные организации служащих, рассматриваемые как представители совокупности служащих, способны представить кандидатов. Такими организациями являются большие центральные профсоюзы, представляющие служащих всех видов государственной службы, а именно: CGT, CFDT, FO, l’UNSA, CGC и CFTC.  Две последние, несмотря на чрезвычайно слабые результаты, полученные ими на профсоюзных выборах (1,8 % голосов первая и 3,2 % вторая), имеют презумпцию представительности, основанную на решении от 31 марта 1966 г. Принимая во внимание презумпцию представительности, которой пользуются профсоюзные организации, аффилированные с шестью названными конфедерациями, любой аффилированный с ними профсоюз может внести свои кандидатуры на любые выборы в административную паритетную комиссию. Кроме того, совершенно исключительным является случай, когда число проголосовавших составляет меньше половины зарегистрированных избирателей. В этом имеется совершенно необоснованная дискриминация.

Заявитель подчеркивает, что нужно учитывать особый характер права на свободу объединения в профсоюзы в применении к французской государственной службе. Это право, с запозданием распространившееся и на госслужащих, осуществляется в основном посредством участия в организации и работе государственных структур. На самом деле, именно посредством представителей профсоюзных организаций, заседающих в консультативных органах государственной службы, госслужащие участвуют в организации и работе государственных структур, выработке статутов и рассмотрении частных решений относительно их карьеры. Параллельно именно в рамках этих консультативных органов привилегированно осуществляется профсоюзная деятельность. Во Франции это результаты выборов, проводимых для избрания представителей служащих в различные консультативные органы государственной службы, посредством которых достигается легитимность профсоюзных организаций. С учетом статьи 9-bis закона № 88–634 основополагающим является тот факт, что госслужащие имеют возможность свободно избирать своих профсоюзных представителей.

Административные паритетные комиссии играют основную роль в течение всей карьеры чиновника, поскольку к консультации с ними прибегают перед любым важным решением, в частности, в вопросах продвижения и дисциплинарных вопросах. Таким образом, важно, чтобы представители были свободно избраны теми, кого они представляют.

Заявитель также подчеркивает, что критерий, использованный для устранения его кандидатуры (численность членов), искажает демократическую игру, которую представляют собой выборы. Численность (имеется в виду в рамках организуемых выборов) ограничивается только членами заявителя, который, следовательно, систематически отстраняется каждый раз, когда он не может подтвердить необходимое количество сторонников, находящихся в зависимости от консультативного органа, для создания которого организуются выборы. Следует подчеркнуть, что использование этого критерия вынуждает заявителя предоставить администрации поименный список своих членов, что также представляет собой посягательство на права, гарантированные статьей 11 [Конвенции]. Кроме того, взятый отдельно, этот критерий несущественен, поскольку количество членов не является показательным для представительности профсоюза, так как служащие не вступают в профсоюз, если не имеют по крайней мере свободу голосования в пользу списка, представленного им выбранным профсоюзом.

Заявитель утверждает, что является первой профсоюзной организацией государственной службы, собравшей 19 % голосов на последних выборах в административные паритетные комиссии государственной службы, что дало ему возможность быть представленным в высшем совете национальной государственной службы. Однако этого присутствия недостаточно, для того чтобы можно было считать, что он способен донести свою точку зрения и защитить своих избирателей. Этот Совет своей ограниченной функцией имеет «ведение» вопросов общего характера по поводу государственной службы. Кроме того, заявитель подпадал бы под положения декрета № 96–658 от 24 июля 1996 г., который устанавливает положение, что дополнительное место должно быть предоставлено каждой организации, представительность которой распространяется на значительное число министерств и профессий, которыми занимаются госслужащие.

Содержание закона № 96-1093 требует от профсоюзной организации действительной представительности в профессиональных организациях, чтобы она распространялась на значительное число министерств и профессий, которыми занимаются чиновники, причем представительность эта должна измеряться результатами профсоюзных выборов. Тем не менее профсоюз может представлять кандидатов на профессиональные выборы, только если обоснует свою представительность в рамках организуемых выборов. Это имеет целью помешать расширению аудитории профсоюзных организаций, которые не имеют презумпции представительности, и в перспективе ограничить их представительство.

Вместе с тем дискриминация, проводимая в ущерб заявителю, не имеет никаких правомерных оснований. Наконец, стремление избежать дробления профсоюзного представительства – простая формальность. Напротив, критикуемая законодательная мера приводит к тому, что мешает профсоюзной организации, самая большая представительность которой в государственной службе не оспаривается, расширять поле своего действия, представляя кандидатуры в новых секторах, и увеличивать свою аудиторию, а это процесс, прямо противоположный дроблению.

Суд напоминает, что в своем постановлении National Union of Belgian Police v. Belgium от 27 октября 1975 г., серия A № 19, упомянутом выше (с. 17–18, § 38–39), он посчитал, что § 1 статьи 11 не гарантирует ни профсоюзам, ни их членам однозначную трактовку со стороны государства, в частности права на то, чтобы быть выслушанным им. Такое право не является необходимым для эффективного осуществления профсоюзной свободы и не представляет собой неотъемлемую составляющую права, гарантированного Конвенцией. Если члены профсоюза имеют право на то, чтобы быть выслушанными, у государства есть выбор, какими средствами этого достичь. Чего требует Конвенция, так это того, чтобы национальное законодательство позволяло профсоюзам бороться за защиту интересов своих членов.

Отсюда следует, что государство может ограничить обязательство консультироваться с профсоюзами при условии ненанесения ущерба профсоюзной свободе и недопущения дискриминационных действий, противоречащих статье 14.

В данном деле Суд отмечает, что жалобы заявителя не касаются ограничения консультаций с ним, которые бы явились результатом системы, введенной критикуемым законодательством, но нацелены скорее на технические детали представительности профсоюзов на выборах в административные паритетные комиссии. Однако эти детали, как представляется, не ограничивают ни юридически, ни фактически представительство заявителя или его влияние. А также, как подчеркивает правительство, участие в административных паритетных комиссиях – это лишь одна из форм осуществления профсоюзной деятельности организаций, входящих в структуру государственной службы. Кроме того, заявитель – первая профсоюзная организация национальной государственной службы, которая участвует во всех переговорах, инициируемых министерством по государственной службе. Он способен, таким образом, быть услышанным правительством и защищать интересы своих членов.

Даже если предположить, что государство имело политическую подоплеку, принимая рассматриваемое законодательство, упоминание о дискриминации, основанной на политической ориентации заявителя, не было им обосновано, в силу чего жалоба оказалась ничем не подкрепленной. Действительно, в стране, где существует множество профсоюзов, имеющих вес в государственной службе, любая подобная система может быть раскритикована тем или иным профсоюзом.

Из чего следует, что жалоба должна быть отклонена как очевидно необоснованная применительно к § 3 и § 4 статьи 35 Конвенции.

На этом основании Суд единогласно объявляет жалобу неприемлемой.

С. Долле, секретарь A.Б. Бака, председатель